§ 2. Нормы административного права и их систематизация

Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся: в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов; в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий; при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности государственной службы, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы; во внутриорганизационных отношениях управленческого характера, входящих в компетенцию органов публичной власти; в сфере организации и функционирования негосударственных организаций или при исполнении ими переданных государством отдельных государственно-властных полномочий.

Административно-правовая норма — это норма права, регулирующая:

а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти (их построения и функционирования), местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;

б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных наказаний и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции.

Административно-правовые нормы распределяются на различные виды в зависимости от критерия (или основания) классификации.

1. В соответствии с целевым назначением административно-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивными нормами считаются административно-правовые нормы, связанные с регулированием порядка организации и деятельности органов публичного управления, установлением административных процедур, административных регламентов, регламентов по осуществлению соответствующих управленческих функций, административного нормо-творчества, разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой.

Административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной без-опасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей, называются охранительными нормами. Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование, например, таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирование, поощрение.

2. Учитывая, что административное право разделено на материальное и процессуальное, целесообразно выделять материальные и процессуальные административно-правовые нормы.

Материальные административно-правовые нормы юридически за-крепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участ-ников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. административно-правовой статус органов публичного управления и их должностных лиц. В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений (например, право гражданина обратиться с жалобой и обязанность соответствующего органа (должностного лица) тщательно разобраться с доводами заявителя, принять меры и в установленный срок дать ответ; обязанность лица представить местной администрации соответствующую документацию, а по-следней — зарегистрировать предприятие; обязанность прохождения процедуры лицензирования при намерении осуществления конкретного вида коммерческой деятельности). Материальные административно-правовые нормы предусматривают права, запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве процессуально урегулированы административно-процедурные, административно-нормотворческие, административно-юрисдикционные, административно-судопроизводственные и многие другие нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной гражданской службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождения службы; порядок проведения аттестации; присвоение классных чинов, специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения или прекращения службы.

Важная и сложная проблема классификации процессуальных административно-правовых норм обусловлена различиями в понимании сущности, содержания и структуры современного российского административного процесса. Поэтому в зависимости от конкретного проявления административно-процессуальной деятельности находятся система и классификация административно-процессуальных норм.

3. В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить на:

а) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);

б) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия);

в) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);

г) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т.е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);

д) уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);

е) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);

ж) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);

з) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

4. По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения в установленном виде или варианте поведения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения). В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти;

б) организацию и деятельность органов местного самоуправления;

в) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;

г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных организаций по реализации предоставленных им государственных функций и полномочий;

д) административно-правовой статус общественных объединений;

е) административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;

ж) административно-правовой статус некоммерческих организаций;

з) административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

5. По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть:

а) федеральными, т.е. действующими на всей территории РФ; б) региональными, т.е. распространяющими свое действие на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации); в) территориальными, т.е. устанавливаемыми органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов с распространением действия лишь на определенные территории страны; г) местными или муниципальными, т.е. установленными органами местного самоуправления; д) локальными, т.е. имеющими юридическую силу для отдельных подразделений органов исполнительной власти или публичного управления, для конкретного государственного служащего (например, должностной регламент гражданского служащего, должностная инструкция).

6. По объему регулирования (или по масштабу оказываемого нормами на общественные отношения регулирующего воздействия) административно-правовые нормы делятся на: общие, межотраслевые (межведомственные), отраслевые (внутриотраслевые).

7. По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (не имеющие заранее определенного срока действия).

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу, опубликования или государственной регистрации.

Административное законодательство представляет собой систему тесно взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих отношения в области организации и функционирования государственного управления, исполнительной власти, правового статуса субъектов управленческой деятельности, определения административно-правовых режимов, реализации административно-принудительных правовых средств, обеспечения правовой защиты физических и юридических лиц в публично-правовых отношениях.

Административное законодательство систематизируется в настоящее время в рамках трех форм: кодификация, инкорпорация, хронологическая систематизация.

Теоретически кодификация административного права является одним из видов систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в законе (законодательном акте) определенного законодательного материала отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права несостоятелен, так как административно-правовые институты слишком разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; они не поддаются обобщению в едином кодексе. В настоящее время иллюзии о возможности всеобъемлющей кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права: 1) закон об управленческом процессе (или Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждались порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры); 2) Кодекс административного правосудия; отсутствует, правда, и сам закон об административных судах.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм административного права, например: Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г., Градостроительный кодекс РФ 2004 г. В настоящее время идет обсуждение разработанного Кодекса административного судопроизводства РФ.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по упорядочиванию нормативного материала путем его объединения и расположения в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, научными и учебными заведениями сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания¹  законодательных и иных нормативных правовых актов. К ним относятся, например Собрание законодательства РФ, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.