III. Круг ведомства местной полиции

§ 167. При рассмотрении компетенции полицейских установлений должно иметь в виду, что законодательство наше как прежде, так и теперь, при определении обязанностей органов полиции, руководствуется неограниченным понятием полиции исполнительной, но во многих случаях рассматривает их как органы управления вообще, и самого уездного исправника как главного представителя власти в уезде. Так, в силу положения комитета министров 1866 г. и на основание 1355 ст. II т., уездные исправники и полицмейстеры, "как ближайшие и непосредственные на местах органы представителя высшей правительственной в губернии власти, т. е. губернатора, обязаны под ответственностью в противном случае за бездействие власти: 1) иметь неослабный надзор за охранением общественной безопасности; 2) немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, лично усмотренном ими в кругу их служебной деятельности или сделавшемся им известным лишь по дошедшим до них сведениям, и 3) в крайних случаях, не терпящих отлагательства, принимать на месте все надлежащие меры, доводя о них немедленно до сведения губернатора".

Та же мысль проявляется и в 1432 ст., определяющей обязанности. "Он (исправник), говорит 1432 ст., при непоколебимой верности и ревности к службе Императорского Величества, обязан бдительно смотреть за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга, за повсеместным порядком, тишиною, правильным и скорым производством дел, заведываемых уездной полициею, и вообще за действиями чиновников и служителей оной".

Таким образом, рядом с обязанностями исправника по отношению к полицейским чинам, указываются и общие его обязанности по наблюдению "за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга". В этом смысле он есть представитель высшей правительственной власти в уезде.

Во-вторых, исправник, а вместе с ним и уездная полиция являются органами администрации вообще, в том смысле, что действие их распространяется на все предметы и случаи, где требуется правительственное наблюдение и принятие обязательных или принудительных мер. Так, ст. 1444 возлагает на исправника обязанность обращать особенное внимание на исправность путей сообщения, на правильность возводимых новых зданий, на соблюдение правил предосторожности от пожаров, на сохранение чистоты в селениях - словом, говорит статья, "на все предметы, поручаемые надзору полиции". "В случае какого-либо беспорядка во время его объезда он делает для прекращения оного все надлежащие распоряжения, действуя через местного станового пристава или же сам непосредственно, когда признает это нужным". Вследствие этого компетенция полицейских учреждений как в уезде, так и в городе соприкасается с компетенциею земских и городских установлений, причем первые одни облечены правительственной властью.

В-третьих, на полицию возлагается исполнение как предписаний губернского начальства, так и различных требований других ведомств (в особенности судебного), и содействие почти всем ведомствам в исполнении лежащих на них обязанностей. Трудно исчислить все обязанности полиции этого рода; но без преувеличения можно сказать, что нет законоположения, устава, положения или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на "содействие" или "исполнение" местной полиции и не возлагалось на нее каких-либо обязанностей.

При этих условиях понятия о полицейских обязанностях в собственном смысле и о полиции исполнительной, остаются в нашем законодательстве весьма смутными, а круг деятельности полиции безграничным. Для того, чтобы предметы деятельности полиции могли быть определены соответственно прямому ее назначению, необходимы следующие условия:

1) Чтобы в уезде функции главного представителя правительственной власти, соединенные теперь с должностью исправника и уездного полицейского управления, были вверены особому лицу или установлению, имеющему общее административное значение и положение.

2) Чтобы административная власть по заведованию разными предметами местного благоустройства и хозяйства была отделена от полиции, с возложением их или на общественные установления, или на смешанное присутствие, составленное из должностных лиц общественных и правительственных установлений.

3) Чтобы с полиции были сняты не свойственные ей обязанности по исполнению требований многоразличных ведомств и содействию им, с возложением этих обязанностей по возможности на специальные органы этих ведомств или же на выборных от местных обществ лиц.

Таким образом, только общая административная реформа уезда и образование мелкой всесословной единицы, у нас несуществующей, могут привести к преобразованию наших полицейских учреждение и к определению круга их ведомства.

§ 168. После этих общих замечаний нам понятно будет разнообразие предметов, возлагаемых на полицию. Они далеко не исчерпываются ни в "Общем учреждении уездной и городской полиции", (ст. 1323), ни в "Наказе чинам и служителям уездной полиции" (ст. 1379 - 1501).

Мы заметили выше, что в нашем законодательстве трудно найти устав или положение, которые в большей или меньшей степени не возлагали бы на полицию известных обязанностей по исполнению или содействию другим властям. Так, обязанности полиции по охранению безопасности изложены: 1-е, в уставе о предупреждении и пресечении преступлений и 2-е, в уставе уголовного судопроизводства; специальные обязанности полиции по предметам, имеющим отношение к безопасности, указаны, сверх того, в уставах паспортном, цензурном, врачебном, пожарном, народного продовольствия и строительном; обязанности по наблюдению за исправностью путей сообщения, за соблюдением правил о промышленности фабричной, заводской и ремесленной, за производством торговли вообще, за правильностью мер и весов, за трактирными заведениями и т. д. излагаются в уставах путей сообщения, промышленном, торговом и т. д. Уставы лесной, монетный и горный призывают полицию к участию в охранении лесов, к наблюдению за обращением монеты и за исполнением правил о горном промысле. Уставы питейный, об акцизе с табаку и сахарного песку и т. д. возлагают на полицию содействие акцизным управлениям по надзору за соблюдением правил уставов и по преследованию их нарушителей. На полицию возлагается понуждение ко взысканию податей, выкупных платежей, земских сборов, к отправлению казенных, мирских, а равно и всякого рода земских повинностей, по правилам, изложенным в уставе о податях, о земских повинностях, в положении о крестьянах, в положениях о земских учреждениях и городовом. Сложные обязанности возлагаются на нее по выполнению устава о воинской повинности. Если прибавить ко всему вышеизложенному обязанности полиции по исполнению судебных решений по делам гражданским, по управлению местами заключения, по препровождению ссыльных, по обязанностям полиции выдавать в разных случаях частным лицам удостоверения и свидетельства, а равно по засвидетельствованию различных документов,- то мы получим составленное в общих чертах понятие о круге деятельности полиции. Но оно дает нам только приблизительное представление о тех практических функциях, которые полиция призвана выполнять и из которых многие, взятые в отдельности, могли бы составить предмет ведомства довольно сложного управления.

Одно и то же установление призывается к "предупреждению и пресечению преступлений" всякого рода, к производству дознаний, к сложным обязанностям по Уставу паспортному и ко взысканию всякого рода податей и сборов; на его попечении лежит охранение народного здравия и продовольствия и, вместе с тем, выгоды казны по разным уставам казенного управления. Одно и то же лицо обязано знать разные подробности устава лесного и правила о ловле пиявок в прудах и озерах; выполнять требование воинского устава по наблюдению за укрывающимися от этой повинности и по учету нижних чинов, уволенных в запас, и в то же время наблюдать за соблюдением правил о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ; смотреть, чтобы "в городах и селениях реки и источники ничем не были засоряемы, а колодези надлежащим образом чищены и везде огорожены, и чтобы кладбища были огорожены заборами, плетнями или земляным валом не выше двух аршин". На уездного исправника, рядом с очень сложными его обязанностями, возлагается и следующая: "Объезжая уезд, как во время срочного обозрения оного, так и в случае других дел, он старается своими расспросами и советами вразумлять поселян насчет их обязанностей и польз и поощряет их к трудолюбию, указывая им на выгоды распространения и усовершенствования земледелия, рукоделий и торговой промышленности, особливо же сохранения добрых нравов и порядка (ст. 1446).

Такое соединение и даже смешение столь разнородных обязанностей в одних и тех же учреждениях и лицах есть, конечно, последствие прежнего взгляда на уездную полицию, в силу которого она рассматривалась как единственный почти орган уездного управления.

§ 169. Разнообразие предметов, возложенных на полицейские установления, препятствует и приведению их в определенную систему, что отразилось и в 1323 ст. II, исчисляющей предметы ведомств полицейского управления и подчиненных ему лиц. Обязанности полиции распределены здесь в четырех §§: I. по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства; II. по делам казенного ведомства; III. по делам судебного ведомства и IV. по делам военного ведомства.

Из самого заглавия этих четырех рубрик видно, что первое из них должно содержать в себе исчисление общих обязанностей о полиции, определяющих непосредственное ее назначение; а остальные три указывают на вспомогательные ее обязанности в отношении установлений судебных и управлений казенных и военного.

Но по различному свойству обязанностей, возложенных на полицию, они не могут быть подведены под заглавия указанных выше рубрик, в особенности первой. Она озаглавлена, как мы видели: дела "по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и общественного благоустройства". Но, несмотря на это троякое название исчисленных здесь обязанностей полиции, многие из них не могут отнесены быть ни одной к из названных категорий. Таковы, например, обязанности по ведению метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников*(2551). Собирание различных статистических сведений*(2552), представление начальству о всяких найденных редких произведениях природы, древностях и пр.*(2553). Несмотря, однако, на эти неточности, мы можем распределить обязанности полиции по тем же рубрикам, какие приняты в законе, но с изменением их названий, а отчасти и расположения предметов ведомства. Именно, мы можем разделить эти обязанности на I - общие и отправляемые полицией более или менее самостоятельно и II - вспомогательные, состоящие главным образом в содействии другим ведомствам и установлениям.

а) Обязанности общие

§ 170. Категория общих обязанностей полиции может быть подразделена на несколько видов, соответственно свойству предметов, возложенных на ее попечение. Первый из них составляют дела, по коим полиция является общим органом правительства в уезде; ко второму относятся дела по безопасности и благочинию в уезде и городе; к третьему - выполнение различных обязанностей полиции специальной разных видов; к четвертому - некоторые административные обязанности, возлагаемые на полицию, за неимением на местах других общих органов правительства.

1) В качестве общего органа правительства, уездное полицейское управление выполняет в уезде те же обязанности по обнародованию законов и всяких распоряжений правительства, какие для всей губернии выполняет губернское правление. Именно, на уездное полицейское управление возлагается: а) обнародование указов и постановлений светского правительства и раздача кому следует книг Свода законов; б) рассылка благочинным таких распоряжений и предписаний духовного начальства, которые требуют совокупного исполнения по духовному и светскому начальствам; в) сверх того, на полицию (в особенности на становых приставов) возлагается рассылка всякого рода извещений, объявлений, вызовов и повесток по предписаниям начальства*(2554).

2) По делам об охранении благочиния и безопасности на полицию возлагается ближайшим образом выполнение правил устава "О предупреждении и пресечении преступлений". Сюда относятся: а) охранение неприкосновенности прав церкви православной и свободы других признанных вероисповеданий; б) охранение общественного спокойствия, порядка, добрых нравов и повиновения властям и усмирение всяких действий, противных верноподданническому долгу; в) меры против воров и разбойников и составляемых ими шаек; г) меры для прекращения нищенства и праздношатательства; д) преследование и поимка бродяг и беглых; с) прекращение и предупреждение всякого рода непозволительных и соблазнительных сборищ, а равно и противозаконных сообществ; ж) предупреждение и пресечение преступлений против безопасности лиц и имуществ; з) наблюдение за лицами, отданными под надзор полиции, как по общим правилам, так и на основание закона 1882 года; и) на полицию возлагается производство дознаний о всяких происшествиях и представление сведений об них губернатору*(2555).

Сверх этих общих указаний по охранению безопасности, I § 1323 ст. указывает на некоторые особенные обязанности полиции по охранению безопасности лиц и имуществ и оказании помощи разным лицам, особенно в ней нуждающимся. Таковы:

а) Призрение младенцев, подкинутых или оставленных без умысла, и производство дознаний по делам этого рода.

б) Помощь взрослым, впавшим вне своих жилищ в нечаянную болезнь.

в) Содействие к спасению людей и сбережению вещей в случае крушения морских или речных судов*(2556).

3) Особые обязанности возлагаются на полицию уставами паспортным, цензурным, врачебным, пожарным, строительным и некоторыми другими.

а) По уставу паспортному, на полиции лежит обязанность наблюдение за явкою и пропиской паспортов и самая их прописка. Сверх того, на нее возлагается выдача временных свидетельств и отсрочек по паспортам, в случаях, указанных законом*(2557).

б) По уставу цезурному, а равно по уставу о предупреждения и пресечении преступлений, на полицию возлагается разрешение на право разносной продажи книг по правилам 10 августа 1865 года, наблюдение за непродажей запрещенных книг, соблазнительных и недозволенных изображений и т.п.*(2558). На полицейские же начальства возлагается рассматривание афиш и объявлений всякого рода, разрешение публичных зрелищ и представлений и т. д.

в) По уставу врачебному, на полиции лежит принятие первоначальных мер предосторожности в случае появления заразительных болезней или эпизоотий, с обязанностью доносить о том губернатору; затем, на нее возлагается приведение в действие мер, указываемых губернским начальством или обязательными постановлениями земских собраний, утвержденных губернатором. Она наблюдает за исполнением правил о хранении и продаже ядовитых и сильнодействующих веществ и выдает свидетельства фабрикантам, художникам и ремесленникам на приобретение этих веществ, когда это нужно для их изделий. Она же наблюдает за доброкачественностью съестных припасов, продаваемых на рынках, за исполнением правил по охранению чистоты воздуха, безвредности воды и питий и т.п.*(2559).

г) Полиции предоставлен надзор за исправным содержанием и устройством путей сообщения, наблюдение за исполнением дорожной повинности, по части строительной надзор за производством построек по установленным правилам. Особо на нее возлагается предупреждение различных недозволительных сооружений и работ вблизи линий железных дорог*(2560).

д) На полицию возлагается охранение безопасности от пожаров и наводнений в городах и селениях и принятие всех нужных для этого мер. В связи с этим на полицию возложены особые обязанности по надзору за торговлей охотничьим порохом, его хранением и перевозкою. В местностях, где не введены в действие земские учреждения и нет мировых посредников, на полицию возлагаются обязанности по взаимному земскому страхованию имуществ*(2561).

е) По части полиции торговой на уездных и городских учреждениях лежит: 1-е - надзор за соблюдением правил, установленных для торгов и промыслов, где не введено новое городовое положение, а там, где последнее введено, содействие городским управам и торговым депутациям по надзору за торговлей*(2562); 2-е - наблюдение за верностью весов и мер и введение новых по распоряжению правительства*(2563).

ж) По уставу о город. и сельск. хозяйстве полиция наблюдает за исполнением правил об охоте и ловле пиявок*(2564).

4) Сверх этих обязанностей первый § 1323 ст. исчисляет еще несколько предметов управления, возлагаемых на полицию, как на орган общей администрации в уезде или в городе. Сюда относятся:

а) Привод иностранцев на подданство России по разрешениям губернаторов и наблюдение за водворением лиц, перечисляющихся из губерний Царства Польского в другие части Империи*(2565).

б) Составление различных статистических ведомостей, а также ведомостей о посевах и урожаях хлеба и трав и торговых ценах на жизненные припасы*(2566).

в) Выдача, по разным поводам, свидетельств лицам, в них нуждающимся, а именно: 1) вдовам и сиротам недворянского происхождения, ищущим покровительства опекунского совета; 2) домашним наставникам и учителям в успешном исполнении ими своих обязанностей (где нет дворянских предводителей); 3) семействам лиц, по военно-сухопутному, горному и путейскому ведомству, а также кабинета Е. В. для доказательства прав на получение пенсий и пособий из эмеритальных касс и вспомогательных капиталов этих ведомств*(2567).

г) Ведение метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников*(2568).

б) Обязанности по делам казенного управления и военного ведомства

§ 171. Деятельность полиции по делам этого рода представляет следующие виды: а) форму содействия разным ведомствам казенного управления в исполнении их обязанностей; б) самостоятельный надзор за исполнением правил уставов казенного управления; в) исполнение поручений по отдельным предметам казенного управления.

а) Исполнительные действия полиции по делам казенного управления выражаются, во-первых, в понудительных мерах ко "взысканию недоимок и всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест". Относительно земских сборов, в губерниях, где введены земские установления, на полицию возлагается как рассылка окладных листов по этим сборам, так и взыскание недоимок. К исполнительным же действиям относятся: 1) вызовы к торгам на подряды и поставки, а равно на покупку и продажу имуществ казенных, общественных и описных; 2) производство самых торгов по некоторым предметам, когда эти торги производятся в уездах. Сюда относятся: а) производство предварительных торгов на исправление земских повинностей в местностях, где не введены земские учреждения; б) торги на продажу казенных лесных материалов и на разные лесные работы, в случаях определяемых министром государственных имуществ; в) торги на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество*(2569).

б) Наблюдение полиции, с правом принятия мер пресечения, касается: 1-е, обращения монеты; она "отвращает и пресекает" всякие злоупотребления к уменьшению веса монеты и ее достоинства*(2570); 2-е, предупреждение и пресечение контрабанды; 3-е, надзор за исполнением правил устава о питейном сборе, причем полиция действует как на основание питейного устава, так и особой инструкции полициям, утвержденной министром финансов 12 сентября 1867 года. Обязанности полиции в этом отношении разделяются на общие и особые. К первым относятся: а) непосредственное наблюдение за исполнением таких правил устава, нарушение которых не влечет за собою прямого ущерба казне, но которые установлены для охранения прав частных лиц, общественной и частной безопасности, нравственности, благочиния и народного здравия*(2571). С правом наблюдения, по некоторым делам, уездным и городским полицейским управлениям предоставляется и известная доля судебно-полицейской власти. Именно, судебно-полицейским порядком производятся и решаются дела о противозаконной вне заводов выделке питей, неправильной торговле ими, их провозе, или несоблюдение полицейских правил в местах приготовления и продажи питей, если все эти нарушения влекут за собою только денежные взыскания. Обязанности надзора возлагаются на полицию также по предметам производства табачной промышленности и в делах об акцизе с свеклосахарного песку*(2572).

в. Полиция содействует отдельным казенным управлениям в исполнении их обязанностей. Таковы обязанности полиции по содействию лесному начальству ведомства министерства Г. И. и по обнаружению нарушений лесного устава.

§ 172. Обязанности полиции по делам военного ведомства состоят, во-первых, в наблюдении за исполнением различных правил устава о воинской повинности; во-вторых, в содействии полкам и командам при их препровождении; в- третьих, в распоряжениях по разным предметам, имеющих связь с военной администрацией.

а) На полиции лежит общая обязанность наблюдать, чтобы молодые люди, подлежащие исполнению воинской повинности, не укрывались от нее. Обязанность эта возложена на полицию высоч. утв. мнением госуд. сов. 14 мая 1874 года и определена в подробностях инструкциею, составленной по соглашению министерств внутренних дел, военного и юстиции. Инструкция приводит ее в связь с общими обязанностями полиции "по предупреждению и пресечению всяких законопротивных поступков". В силу инструкции, полиция обязана: 1-е, обнаруживать и преследовать лиц, не приписавшихся к призывному участку до истечения года, в коем им минуло 20 лет от роду; 2-е, обнаруживать и преследовать лиц, не явившихся к вынутию жребия без законных на то причин; 3-е, обнаруживать лиц, имеющих временное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности, по истечении срока этого свидетельства, не заявивших о себе местному воинскому присутствию; 4-е, требовать, чтобы все лица, перешедшие призывной возраст, имели установленное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности. Порядок действия полиции в этом отношении состоит в следующем: 1-е, она вправе требовать от каждого лица, подозреваемого ею в уклонении от воинской повинности, предъявления узаконенных документов об исполнении означенной повинности; 2-е, в случае непредставления таких документов, полиция производит дознание, по общим правилам об обнаружении преступлений и проступков, направляет дознание в законном порядке и в то же время сообщает о том подлежащему воинскому присутствию.

К этой же категории могут быть отнесены обязанности полиции: 1-е, по вызову ратников на пополнение постоянных войск и в ополченные части; 2-е, по учету нижних чинов, уволенных в запас армии, на основание правил 15 июня 1876 года; 3-е, по призыву нижних чинов, уволенных в запас, на действительную службу, по комплектованию войск лошадьми, на основание устава о конской повинности и т. п.

б) Содействие полиции и надзор с ее стороны требуются в случаях передвижения и препровождения полков и отдельных воинских команд. Содействие полиции военному ведомству в этом отношении состоит: первое, в наблюдении за выполнением местным населением натуральных повинностей, причем в местностях, где не введены земские учреждения, на полицию возлагается наряд подвод для перевозки воинских тяжестей в чрезвычайных случаях (например, в случае мобилизации войск); второе, в принятии мер к снабжению команд необходимым довольствием и в доставлении проходящим войскам справок о ценах на фураж и припасы. С другой стороны, на полицию возлагается наблюдение за сохранением порядка при прохождении войск и команд, для чего от полицейских управлений командируются чиновники, долженствующие встречать и препровождать команды по утвержденному маршруту.

в) Отдельные обязанности полиции по делам военного ведомства не могут быть приведены в какую-либо систему, так как они возлагались на нее особыми распоряжениями, вызванными соображениями удобства. Сюда относятся, например, "выдача селитряным заводчикам, желающим участвовать в торгах на поставку селитры артиллерийскому ведомству, свидетельств о действительном владении или на содержание в аренде селитряных заводов и размере последних" или "отсылка по принадлежности знаков отличия и паспортов умерших низших воинских чинов", и т. п.

в) Обязанности по делам судебного ведомства

§ 173. Судебная реформа 1864 года, отделив судебную власть от административной, отстранила и полицию от прежнего и широкого ее участия в делах правосудия. Затем, и в тех местностях, где уставы 1864 г. еще не введены, следственная часть вверена судебным следователям, по учреждению 1860 года. Таким образом, по общему правилу, участие полиции в делах судебного ведомства ограничивается теми предметами, которые вообще могут быть возложены на полицию в качестве вспомогательного для судебной власти установления. Эти обязанности суть: 1) извещение судебных властей о происшествиях, содержащих в себе признаки преступления, и производство дознаний по этим предметам; 2) исполнение отдельных поручений судебных мест и властей; 3) участие в исполнении судебных приговоров.

1) В отношении происшествий, заключающих в себе признаки преступления, деятельность полиции по судебным уставам 1864 года имеет назначение, несколько отличное от того, которое во французском Code dinstruction crimmelle известно под именем судебной полиции - police judiciaire. По определению французского кодекса, органы судебной полиции расследуют преступления, проступки, собирают доказательства этих действий и предают лиц, их совершивших, судам, обязанным их наказать*(2573).

Но во Франции судебная полиция составляет довольно цельный институт, устроенный на началах административных, что объясняется тем, что по исконным началам французского права часть следственная вверялась административным органам, и только впоследствии судебная полиция выделилась в особый институт, сохранивший, однако, административный характер*(2574). Затем, каждый из органов судебной полиции имеет свою компетенцию, определяемую родом и степенью важности проступка или преступления.

По уставам 1864 года, следственная часть приведена в тесную связь с властью судебною, и роль полиции имеет вспомогательное значение. Но, с другой стороны, полиция, в отношении этих обязанностей, подчинена прокурорскому надзору. Участие полиции в делах судебно-уголовных различается: а) в отношении дел, подсудных мировым судьям, и б) в отношении дел, подсудных общим установлениям.

а) В кругу дел, подсудных мировым судьям, обязанности полиции различны, поскольку она, во-1-х, является установлением, содействующим частным лицам в охранении их прав и 2) поскольку на нее возложено охранение общих законов и интересов государства. На основание 48 ст. Устава уг. суд., лица, потерпевшие от преступного действия, могут обращаться в местную полицию, которая обязана произвести разыскание и о последствиях его представить мировому судье. Но в дальнейшем производстве дела обвинителем признается не полиция, а лицо потерпевшее и обнаружившее преступление*(2575). По делам, подлежащим преследованию без жалоб частных лиц, полиция, на основание 49 ст. Уст. уг. суд., причисляется к административным ведомствам, обязанным сообщать мировым судьям о проступках, обнаруженных в круге их действия. Возбуждая и поддерживая на суде, обвинение этого рода, полиция может действовать в двоякой роли. Именно: а) она может действовать как самостоятельное правительственное учреждение, возбуждая преследование за проступки, нарушающие общественный порядок и благочиние*(2576); или б) она является представительницею других правительственных установлений, преследуя нарушения отдельных уставов благоустройства и благочиния, например строительного, врачебных и т. п. Вместе с возбуждением преследования против лиц, совершивших проступок, полиция пользуется правом привода их к судье в следующих двух случаях: 1-е, когда обвиняемый застигнут при совершении проступка, но полиции неизвестен и не представит сведений о своей личности; 2-е, когда обвиняемым совершен проступок, наказуемый тюремным заключением или более строгою мерою и есть основание опасаться, что он скроется и уничтожит следы преступления*(2577).

По делам, возбуждаемым полицейскими начальниками по 49 ст., они (равно как и другие административные ведомства, по сообщениям которых могут быть начаты дела у мировых судей) пользуются правом посылать вместо себя поверенных*(2578). Поверенным может быть всякое лицо, имеющее право на хождение по делам в мировых судебных установлениях.

Независимо от самостоятельной деятельности полиции по возбуждению преследования за проступки, на ее чинов мировыми судьями могут быть возлагаемы отдельные поручения. Поводы к таким поручениям суть следующие: 1-е, по проступкам, лично усмотренным мировым судьей, он может поручить полиции производство предварительного разыскания*(2579); 2-е, при неимении в виду обвиняемого или при недостатке сведений по делу, возбужденному жалобою частного лица, но которое подлежит преследованию независимо от жалоб частных лиц, мировой судья может поручить местной полиции собрать необходимые сведения*(2580); 3-е, в случае неполноты сведений, относящихся к делу, мировой судья может поручить полиции собрать их. Специально, по этим случаям, указывается производство осмотров, освидетельствований и обысков*(2581).

Полиция, в отношении обязанностей, возлагаемых на нее по производству дел у мировых судей, подлежит наблюдению со стороны последних. Мировым судьям, по словам закона*(2582), "предоставляется делать полицейским чинам предостережения, о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу".

Это общее начало ограничено в своем применении следующими правилами, установленными решениями общего собрания I и кассац. д-тов Сената. 1. Мировые учреждения не вправе возлагать каких-либо поручений на исправника, хотя последний имеет право принять их, когда признает это полезным и возможным. В этом случае, при упущениях с их стороны, мировые судьи не вправе делать им предостережений, но обязаны сообщать о том прокурорскому надзору*(2583). 2. Предостережения прочим чинам полиции должны быть объявляемы преимущественно тогда, когда упущения этих чинов замечаются по многим делам и обнаруживают неслучайные ошибки. 3. Предостережения объявляются отдельным полицейским чинам, но не полиции в полном ее составе.

§ 174. Участие полиции в делах, подсудных окружным судам, состоит ближайшим образом в сообщении судебному следователю и прокурорскому надзору о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка. Такое сообщение должно быть сделано немедленно и никак не позже суток по получении полицией сведений о происшествии*(2584).

Из этого следует, что обязанности по раскрытию преступлений и проступков, подсудных окружным судам, возлагаются на судебных следователей, как это и вытекает из буквального смысла 249 ст. уст. уг. с. Она установляет следующее соотношение между чинами, участвующими в предварительном следствии. Производство его возлагается на судебных следователей, при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их товарищей.

Содействие полиции, сверх обязанностей по сообщению следователю и прокурорскому надзору о происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, состоит:

1. В принятии до прибытия судебного следователя мер, необходимых для предупреждения сокрытия следов преступления и пресечения подозреваемому возможности уклониться от следствия. Последние меры принимаются полицией в случаях, прямо указанных в законе, т. е. а) когда подозреваемый застигнут при совершении преступления или тотчас по его совершении или когда потерпевшие и очевидцы прямо на него укажут; б) когда на подозреваемом или в его жилище будут найдены явные следы преступления или когда вещественные доказательства преступления принадлежат подозреваемому или же оказались при нем; в) когда подозреваемый пытался бежать или пойман после побега и г) когда он не имеет постоянного жительства или оседлости*(2585).

2. На полицию возлагается производство дознаний в двух случаях:

а) Во-первых, она производит дознание в том случае, если признаки преступления сомнительны или полиция известится об нем по слуху или из источника недостоверного. В этом случае, прежде сообщения о происшествии судебной власти, полиция чрез дознание обязана удостовериться, действительно ли это происшествие случилось и содержатся ли в нем признаки преступления*(2586).

б) Во-вторых, полиция приступает к производству дознания в том случае, если на месте нет ни следователя, ни прокурора или его товарища. Дознание в этом случае имеет целью добыть, по горячим следам, сведения, необходимые для производства дальнейшего следствия. Деятельность полиции при производстве таких дознаний ограничивается розысками, словесными расспросами и негласным наблюдением, но без права производить обыски и выемки в домах*(2587).

в) В некоторых случаях, а именно, когда "полицией застигнуто совершающееся или только что совершившееся преступление" и также когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли бы изгладиться, полиции предоставляется производить и следственные действия. Сюда относятся осмотры, освидетельствование, обыски и выемки. Но формальные допросы обвиняемым и свидетелям полиция делает только в случае тяжкой болезни кого-либо из этих лиц, внушающей опасение, что оно умрет до прибытия следователя*(2588). Во всех этих действиях, а равно и в принятии мер для пресечения обвиняемому возможности уклониться от следствия, полиция заменяет следователя, а потому должна руководствоваться всеми правилами, установленными на означенные предметы для следователей,

г) Полиция прекращает свои действия по прибытии судебного следователя и передает ему все имеющееся у нее производство дела. Но судебный следователь может поручать полиции дополнение произведенных ею дознаний, а также производство новых дознаний и собрание справок*(2589).

3. Сверх производства дознаний, полиция обязывается исполнять отдельные требования судебной власти: а) по вручению повесток лицам, призываемым к следствию*(2590); б) по приводу обвиняемого к следствию, в случаях, указанных в законе*(2591); в) по производству обысков и выемок в домах*(2592); г) по установлению над обвиняемым полицейского надзора, как одного из способов пресечения обвиняемым возможности уклониться от следствия*(2593), а также для его содержания под домашним арестом*(2594), и друг.

§ 175. Призванная к содействию судебной власти по производству предварительного следствия, полиция вместе с тем подчинена, в этом отношении, лицам прокурорского надзора. Это правило категорически выражено относительно производства дознаний, 279 ст. уст. угол. суд.

"По производству дознаний о преступных деяниях,- говорит он,- полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей".

Выражение "непосредственная зависимость" показывает, что по делам этого рода полицейские чины поставлены в зависимость не от своего ближайшего начальства. Исходя из этого начала, общее собрание Сената определило, что разъяснение порядка исполнения поручений, возлагаемых на полицейских чинов, принадлежит лицам прокурорского надзора, а не служебному начальству полиции. На последнем лежит только наблюдение за точным исполнением полицейскими чинами возлагаемых на них обязанностей. Ближайшим образом право разъяснять полиции порядок производства дознаний и давать ей циркуляры по этому предмету принадлежит прокурорам судебных палат*(2595).

В силу общего подчинения полицейских чинов по производству дознаний прокурорам и их товарищам, последние могут поручать полиции производство таковых в тех случаях, когда поводы к начатию следствия сомнительны*(2596). В силу обязанности полиции оказывать деятельное пособие судебным следователям и прокурорскому надзору, она отвечает за медленность, превышение или бездействие власти. Полицейские чины, виновные в упущениях и беспорядках по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, под наблюдением которого производится следствие. Поэтому и частные жалобы на действия полиции приносятся прокурору. Последний, смотря по важности упущения, или только предостерегает неисправных лиц, или предлагает их действия на рассмотрение суда(2597).

§ 176. Содействие полиции судебному ведомству имеет место главным образом по делам уголовным. В отношении дел гражданских обязанности ее ограничиваются исполнением некоторых поручений, возлагаемых на нее мировыми и общими судебными установлениями.

а) Мировые установления имеют право поручать полиции доставление повесток о вызове на суд тяжущихся, свидетелей и других лиц. Это право предоставляется мировым судьям и съездам в виде права факультативного. Именно, 62 ст. уст. гражд. суд. гласит, что "повестки доставляются вызываемым лицам или чрез рассыльного, состоящего при мировом судье (съезде), или чрез полицию, или же чрез местное волостное и сельское начальство". Отсюда и согласно разъяснению Общ. собр. I и касс. деп. Сената следует, что избрание одного из этих способов предоставляется судьям и съездам. Но под именем полиции, в данном случае, разумеются полицейские чины, за исключением исправников и полицмейстеров, как начальников местной полиции. Они не могут находиться в распоряжении мировых судей и исполнять их поручения по производящимся у них делам*(2598). На том же начале основаны и правила о приведении в действие решений мировых судей. По 158 ст. Уст. гр. суд., "решения мирового судьи приводятся в исполнение или местными полицейскими чинами, или волостными и сельскими начальствами, или же судебными приставами, состоящими при мировом съезде".

Если исполнение решения возлагается на местных полицейских чинов, то они в этом отношении подчиняются местному мировому судье. Поэтому "все споры по исполнению решений, а равно жалобы на медленность исполнения, подлежат решению того мирового судьи, в участке которого решение производится"*(2599). Но правила относительно исполнения решений мировых съездов и общих судебных установлений почти тождественны, а потому должны быть рассмотрены вместе.

б) По общему правилу*(2600), для исполнения решений всех судебных установлений при мировых съездах и при общих судах состоят судебные приставы. Но, во-первых, назначение судебных приставов при мировых съездах необязательно, а число их при окружных судах и судебных палатах может оказаться недостаточным. Ввиду этого, по ст. 63 и 310, в случае недостатка судебных приставов их обязанности по исполнению решений могут быть возлагаемы на чинов полиции, которые за исполнение их получают вознаграждение, установленное для приставов. Порядок возложения этих обязанностей на полицию указан в 310 ст., относящейся до общих судебных мест. Здесь сказано, что председатель обращается с требованием о командировании этих чинов к местному полицейскому начальству. Обязательно ли это правило для мировых установлений? По разъяснению общ. собр. касс. деп.- обязательно. "Хотя,- говорится в решении,- 310 ст. помещена в учреждении общих судебных мест, но не усматривается уважительных причин, по которым и мировые судебные установления не были бы обязаны руководствоваться предписанным в этой статье порядком. Таким образом, для назначения чинов полиции к исполнению должности судебных приставов при мировых съездах, нужно сношение председателей мировых съездов с полицейским управлением"*(2601).

§ 177. Судебные уставы военный и военно-морской возлагают на чинов полиции обязанности, сходные с вышеуказанными, с теми, конечно, изменениями, какие требовались началами особой подсудности лиц военного и военно-морского ведомств.

Обязанности полиции относительно судебных дел как по военному, так и морскому ведомствам установлены на одинаковых основаниях.

1) Полиция наряду с административными и судебными властями гражданского ведомства может участвовать в возбуждении уголовных дел, разбираемых в полковых и военно-окружных судах или в экипажных и военно-морских.

2) При сообщении военному начальству о преступном действии нижнего чина полиция может приводить последнего, если, первое, на него падает подозрение в побеге; второе, если есть повод опасаться, что он скроется или уничтожит следы преступления; и 3-е, когда он застигнут при совершении или тотчас по совершении преступления.

3) Начальникам полиции (исправнику или полицеймейстеру), в тех случаях, когда сообщения полицейских чинов оставлены военным начальником без внимания, принадлежит право обращаться к высшим, в порядке подчиненности, военным начальникам.

4) О всяком происшествии, содержащем в себе признаки преступления или проступка, совершенного военнослужащим, полиция сообщает военному начальству не позже суток по получении сведения о происшествии. Вместе с тем полиция производит дознание о преступлениях, совершенных военнослужащими на местах, находящихся в ее ведении и если эти проступки не заключают в себе нарушения военной дисциплины.

5) Военными начальниками и военными следователями возлагаются или могут быть возлагаемы на полицию поручения по вызову свидетелей повестками, по допросу свидетелей в известных случаях, по охранению места, в коем производится обыск и принятию мер к сохранению следов преступления. На полицию же возлагаются некоторые действия по исполнению приговоров военных судов, напр. отправка осужденных в места заключения гражданского ведомства и взятие их под надзор.

6) Ответственность полиции за неисполнение ей указанных обязанностей определяется по началам общих судебных уставов. Военные начальники и военные следователи сообщают об упущениях полиции местному прокурору гражданского ведомства или его товарищу.

§ 178. Сверх обязанностей, поставляющих полицию в прямое отношение к судебному ведомству, III § 1323 ст. исчисляет некоторые предметы, возлагаемые на полицию в виде самостоятельных обязанностей, в особенности в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения. Сюда относятся производство взысканий по бесспорным обязательствам*(2602), свидетельство торговых доверенностей в городах, в коих введено новое городовое положение, но нет ни нотариальных контор, ни мировых судей, ни уездных судов*(2603); свидетельство неторговых доверенностей и исполнение обязанностей установлений крепостных дел в местностях, где по закрытии этих установлений еще нет нотариусов и маклеров*(2604); к общим обязанностям полиции относятся заведование этапных и других тюремных помещений, продовольствие и пересылка арестантов, освидетельствование бродяг в годности их к работам в исправительных арестантских заведениях и др.*(2605).

В губерниях, в коих не введены в действие судебные уставы даже в объеме мировых учреждений, полиции подлежит рассмотрение маловажных проступков, за которые в уст. о наказ., нал. мир. суд. определено денежное взыскание не свыше 15 р. и когда в совершении их будут виновны лица, не принадлежащие к привилегированным состояниям и городским обывателям*(2606).

г) Пространство действия и степень власти полиции

§ 179. Пространство действия полиции определяется границами округа, для которого установлено каждое полицейское управление. Полиция уездная действует в пределах своего уезда, городская (где она имеется) в границах городской черты. На основание 1289 ст. II т., полицейское управление может представлять начальнику губернии о поручении в заведование городскому приставу пригородных слобод и ближайших к городу селений. Утверждение этих представлений предоставлено непосредственно губернатору.

Но действие этого общего правила ограничивается некоторыми исключениями. Во-первых, не все местности в городе и уезде подчинены власти общей полиции; во-вторых, в некоторых случаях уездная и городская полиция могут действовать за пределами своего района.

1) В районе действий жандармских управлений железных дорог*(2607) чины этих управлений заменяют общую полицию, а потому им предоставляются права и обязанности последней как в отношении предупреждения и пресечения нарушения благочиния, так и по исследованию преступлений и проступков. В последнем отношении они подчиняются лицам прокурорского надзора, который, в случае неисполнения ими своих обязанностей, сообщает о том их непосредственному начальству, а в случае важных беспорядков и злоупотреблений входит в сношение с начальством о предании их суду.

Но район действий названных жандармских управлений не изъят и от действий общей полиции в тех случаях, когда она обнаружит в этом районе преступление в отсутствие чинов железнодорожной полиции. Ей предоставляется в этом случае право производить дознание и не терпящие отлагательства следственные действия*(2608).

2) Полицейские чины могут действовать вне пределов своего уезда (или города) в следующих случаях: в случае наводнения или лесного пожара полицейские власти могут продолжать принятые ими меры и в соседнем уезде, до прибытия местного полицейского управления и станового пристава; 2-е, тем же правилом полиция руководствуется при поимке воров, разбойников и других важных преступников и беглых*(2609).

§ 180. Вопрос о степени власти полицейских управлений чинов полиции на основание действующих узаконений принадлежит к числу наиболее трудных и запутанных. Причина этого заключается в отсутствии обстоятельного обработанного наказа полиции и полицейским чинам. То, что помещено во II т. св. зак. под названием "Наказ чинам и служителям уездной полиции", содержит в себе перечисление обязанностей чинов полиции вообще и отдельных чинов в особенности, являясь повторением того, что содержится в других уставах и положениях. Но в нем не содержится точного и систематического определения, степени власти, предоставляемой чинам полиции для приведения в действие предписаний закона, распоряжений правительства и собственных мер полиции. Наибольшую определенность представляют в этом отношении постановления о производстве дознаний и следственных действий по общим преступлениям, содержащиеся в судебных уставах 1864. Из этого не следует, чтобы наказ полиции и другие уставы, касающиеся ее деятельности, не содержали никаких постановлений по означенному предмету. Но они рассеяны по разным частям свода законов и в разных местах учреждения и наказа полиции, не представляя ничего систематического. Во-вторых, они часто перемешаны с мерами, которые полиция должна принимать для предотвращения разных бедствий или беспорядков, независимо от средств принуждения или взыскания с кого-либо. В-третьих, значительное число статей, определяя порядок действия полиции, ограничивается такими выражениями, как: "полиция наблюдает, чтобы т. д.", или "полиция принимает меры и поступает по законам", или "прекращает беспорядок", или "понуждает" и т. п.

Таким образом, формы полицейской деятельности в ее отношении к действиям прочих властей и к правам частных лиц остаются неопределенными.

Причину этого должно видеть, во-первых, в том, что законоположения о нашей полиции составлялись в то время, когда вопрос о границах административной власти вообще и полицейской в особенности почти не возникал. Во-вторых, при разнообразии обязанностей, возлагаемых на полицию, мера власти, ей предоставляемой, естественно должна сообразоваться с свойством дел каждого рода. Так, охранение общественного спокойствия предполагает иной способ действия, чем наблюдение за исправностью дорог или за исполнением правил врачебного устава. Поэтому общий наказ полиции содержит в себе указание на предметы ее деятельности, но предполагает, что порядок последней и степень власти, предоставленной полиции, указаны в разных специальных уставах. Это не устраняет, однако, неясности в определении степени власти полиции по тем предметам, которые в особенности относятся к деятельности полицейской, т. е. к охранению спокойствия и порядка, к предупреждению и пресечению преступлений.

В общем учреждении полиции имеются некоторые статьи, происхождения старинного и малоспособные определить границы полицейской власти.

Так, ст. 1328 гласит, что "никто из чинов, принадлежащих полиции, сам собою не может наложить уголовного наказания: сие предоставляется суду по законам". Статья эта имеет отрицательное значение. Она показывает, что закон не предоставляет полиции права судебно-уголовной власти. Практически этот принцип ведет к тому последствию, что полиция обязана передавать на рассмотрение судебной власти все дела, подведомственные общим или мировым судебным установлениям и подлежащие им на основание судебных уставов, уложения о наказаниях и устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Но независимо от уголовных наказаний, коими облагаются преступления и проступки, имеются еще меры понуждения и взыскания, в коих проявляется доля принудительной власти, предоставляемой полиции для осуществления возложенных на нее обязанностей. Эта именно доля и остается без надлежащего определения, как видно, между прочим, из 1327 ст.

"Полиция,- говорит эта статья,- в случае нарушения благочиния и порядка в округе ее ведомства, приводит по мере власти, ей предоставленной, предписанное законом или постановлением к точному и непременному постановлению, несмотря ни на какое лицо; оказывающих же явное и насильственное сопротивление требованиям ее, берет, в определенных законами случаях, под стражу".

Приведенная статья основана на узаконениях, относящихся ко времени досудебной реформы, 1775, 1782, 1837 и 1862 гг. В то время выражение "по мере власти, ей предоставленной" имело очень определенный смысл, ввиду существования прав полицейской расправы, ныне значительно ограниченной уставом о наказаниях, налаг. мир. судьями. Постановления 1327 ст. ограничивались правилом приведенной выше 1328 ст., которая, вместе с тем, дополняла ее смысл. Из сопоставления этих двух статей вытекало, что полиция пользуется широким правом понуждения и расправы, пределы которой ограничиваются областью деяний, облагаемых уголовными наказаниями, применяемыми судом. Но перемены, последовавшие с изданием судебных уставов 1864 года, ограничив право полицейской расправы, оставили без положительных определений власть понуждения, предоставленную полиции, что и не входило в задачу составителей этих уставов. Пересмотра же полицейских учреждений не последовало. Вследствие этого власть полиции остается неопределенной по отсутствию общих правил. Она определяется или законом, применительно к отдельным предметам ее ведомств, или практическими соображениями, колеблющимися под влиянием условий места, времени и личных взглядов полицейских властей.

§ 181. К числу узаконений, касающихся отдельных мер, предоставленных в распоряжение полиции, относятся "Временные правила об употреблении полицейскими и жандармскими чинами в дело оружия", 10 октября 1879 года*(2610).

Правила 1879 года являются, в кодификационном отношении, дополнением к 1327 ст., на основание которых полиции предоставляется право брать под стражу лиц, оказывающих явное и насильственное сопротивление ее требованиям. Правила 1879 года регулируют право, о котором 1327 ст. не упоминает.

Порядок употребления оружия, на основание названных правил, определяется применительно к двум случаям: 1-е, когда употребление оружия разрешается отдельным полицейским чинам, действующим не в составе команд; 2-е, когда полицейские и жандармские команды призываются для восстановления порядка.

1. Употребление оружия отдельными чинами полиции разрешается в следующих случаях: 1-е) для отражения вооруженного нападения на чина полиции или нападения хотя невооруженного, но совершенного при таких условиях, когда иное средство защиты невозможно; 2-е) для задержания преступника, насильственно тому сопротивляющегося, или когда невозможно будет преследовать и настичь преступника убегающего; 3-е) при преследовании бежавшего арестанта, когда он насильственно сопротивляется его задержанию или когда невозможно настичь его иными способами; 4) для обороны лиц, подвергшихся нападению, угрожающему их жизни, здоровью и неприкосновенности.

Каждый чин полиции, употребивший в дело оружие, обязан донести своему ближайшему начальству об обстоятельствах, при которых он прибег к этой мере и ее последствиям.

2. Употребление оружия командами зависит от усмотрения полицейского начальства, распоряжающегося на месте беспорядков. Ему предоставляется определение времени, когда должно начаться действие оружием. Предварительно полицейское начальство должно исчерпать все меры к усмирению беспорядков. Затем, действие оружием может начаться только после троекратного и громогласного предварения о том неповинующихся. Из этого правила допускается изъятие в тех случаях, когда сделано нападение на команду или когда окажется нужным спасти жизнь лиц, подвергнувшихся насилиям со стороны возмутившихся. Огнестрельное оружие должно быть употребляемо только в случаях крайней необходимости.