§ 1. Административный надзор как специальный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления. Виды административного надзора

Административный надзор представляет собой разновидность государственно-контрольной деятельности. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего, наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.

По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определенные направления его функционирования.

Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности — проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным субъектом. Целевое же назначение административного надзора эже — проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определенным нормам и правилам, т.е. законность.

Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьезные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности — судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора — обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объ-единений, а также в деятельности граждан.

К специфическим признакам административного надзора относятся:

1) административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;

2) объектом административного надзора является неопределенный круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:

— все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчиненности и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;

— субъекты, осуществляющие свою деятельность в определенных сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;

— субъекты, находящиеся в определенных юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобожденные из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.

3) важные свойства административного надзора — непрерывность (или жесткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определен как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего четкую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих мероприятий), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соответствующих актов);

4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовывать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определенные материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;

5) при реализации административно-надзорных полномочий субъекты не могут выходить за пределы установленного круга вопросов. Уже отмечалось, что содержание административно-надзорной деятельности строго ограничено — проверяется соответствие определенной деятельности или состояния установленным требованиям (нормам и правилам). Здесь важно подчеркнуть, что в рамках административного надзора устанавливаются исключительно вопросы законности, а не целесообразности;

6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заключений, проводить экспертизы);

7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.

Значимость административного надзора в современный период значительно возросла, что нашло свое отражение в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2003 г.), где контрольно-надзорную деятельность регламентируют сразу несколько положений. Так, подпункт б) пункта 2 названного Указа определяет содержание контрольно-надзорных функций, под которыми понимаются:

— осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

— выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

— регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуально-правовых актов.

Другое важнейшее положение Указа связано с унификацией статуса контрольно-надзорных органов. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью и общественной безопасности, является федеральная служба (служба).

Поэтому можно сделать вывод, что субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие службы, исчерпывающий перечень которых дается в данном Указе.

Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция федеральных служб и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.

Особое место в системе государственного административного надзора занимает надзор, осуществляемый системой Министерства внутренних дел. Несмотря на то, что нормативно в его структуре выделена только одна служба, исполняющая федеральный миграционный надзор, контрольно-надзорные функции органов МВД чрезвычайно обширны.

В содержание административно-надзорной деятельности системы МВД входят:

— надзор за соблюдением правил дорожного движения и правил работы транспорта;

— надзор за несовершеннолетними;

— надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

— надзор за правопорядком в общественных местах, на улицах, местах неорганизованной торговли и т.п.;

— надзор в сфере частного оборота огнестрельного оружия;

— надзор за соблюдением правил разрешительной системы;

— надзор за соблюдением правил противопожарной безопасности.