§ 2. Правовая основа разрешительной системы

Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т.е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ФЗ «Об оружии»).

Правовая регламентация осуществляется актами, различными по своей юридической силе и территории действия. Их можно подразделить на:

— федеральные законы и подзаконные акты;

— законы субъектов РФ и их подзаконные акты.

Многообразие внутригосударственных актов, определяющих вопросы разрешительной системы, обусловливается и необходимостью выполнения международных обязательств РФ. Например, во исполнение Договора о нераспространении ядерного оружия (1968 г.) Постановлением Правительств РФ от 15 декабря 2000 г. № 973 (в ред. от 4 февраля 2005 г.) было утверждено Положение «Об экспорте и импорте ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий», предусматривающее специальный разрешительный порядок. А в утвержденном приказом Госкомэкологии РФ по охране окружающей среды от 14 января 1998 г. № 63 Положении «О порядке оформления и выдачи разрешений на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ» определено:

«разрешение на транзит через территорию Российской Федерации веществ списка III, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны (СИТЕС), находящихся под угрозой исчезновения, осуществляется в соответствии с требованиями указанной Конвенции и настоящим Положением».

Основным актом в сфере лицензионно-разрешительной системы является ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Это обусловлено тем, что выдача разрешений в форме лицензий — наиболее распространенная форма предоставления специального административно-правового статуса.

Кроме того, данный закон можно рассматривать как базовый и в связи с п. 2 ст. 1, где дается перечень видов деятельности, не подпадающей под сферу регулирования данного акта, но требующей соответствующего разрешения для ее осуществления. Специальное нормативно-правовое регулирование требуется для таких видов деятельности, как:

— деятельность кредитных организаций;

— деятельность, связанная с защитой государственной тайны;

— деятельность в области таможенного дела;

— нотариальная деятельность;

— использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, образовательная деятельность и т.д.

Такое регулирование осуществляется неспециальными отраслевыми актами. Среди них законы РФ «Об образовании», «О безопасности дорожного движения», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», Таможенный кодекс, Воздушный кодекс и др.

На уровне подзаконного нормотворчества актов, регламентирующих вопросы разрешительной системы, значительное количество. В качестве примеров можно назвать:

— Указы Президента РФ «О некоторых мерах упорядочения деятельности на рынке ценных бумаг в РФ» от 20 декабря 1994 г. № 2203, «О федеральной аэронавигационной службе» от 5 сентября 2005 г.;

— Постановления Правительства РФ «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» от 30 декабря 2002 г. № 941; «Об утверждении порядка рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия договора об Антарктике» от 11 декабря 1998 г. № 1476 (в ред. от 3 октября 2002 г.);

— акты министерств и ведомств — Приказ МПР РФ «Об утверждении порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» от 3 сентября 2003 г. № 799; Приказ МПР РФ «Об осуществлении разрешительной деятельности» от 5 сентября 2000 г. № 323 (в ред. от 1 апреля 2002 г.); Постановление Госгортехнадзора РФ «Об утверждении положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых» от 30 августа 1999 г. № 64.

На уровне субъектов РФ можно привести в качестве примера регулирования вопросов разрешительной системы Закон г. Москвы от 23 июня 2004 г. № 42 (в ред. от 16 марта 2005 г. «О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции в городе Москве», Распоряжение Администрации Воронежской области «О лицензировании деятельности в области мелиорации земель» от 5 сентября 1997 г. № 1239-р.

Большинство видов деятельности, для выполнения которой требуется разрешение, подчинено единым (или практически тождественным) правилам.

Многоуровневый и многоаспектный характер нормативных актов, регламентирующих вопросы разрешительной системы, обусловлен тем, что включение любой деятельности в сферу разрешительной системы означает ограничение свободы (усмотрения) при ее осуществлении. Поэтому очевидно, что это ограничение должно быть строго зафиксировано нормой права.

Важно подчеркнуть, что оптимальный вариант регламентации разрешительной системы — законодательный уровень, т.е. объем подзаконного нормотворчества должен быть значительно уменьшен. Акты министерств и ведомств должны регулировать только вопросы процедуры, поскольку специфика осуществления разрешений в различных сферах жизнедеятельности не позволит унифицировать все процедурные правила.