Bведение

§ 1. Россия, по форме своего государственного устройства, есть монархия неограниченная. Сущность этой формы правления, по русскому праву, определяется двумя постановлениями, взаимно пополняющими и поясняющими друг друга.

Ст. 1 наших основных законов признает русского императора монархом неограниченным и самодержавным. - Название "неограниченный" показывает, что воля императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти. Этим признаком неограниченная монархия отличается от конституционных государств.

Сущность конституционного устройства состоит именно в том, что совокупность юридически формулированных основных начал государственного устройства (конституция) имеет обязательную силу для всех властей в государстве. Сама законодательная власть связана конституцией. Законы, исходящие от нее, должны быть конституционны; в противном случае они не имеют обязательной силы. Так, например, в Северо-Американских Штатах суд может не применять неконституционного закона и тем лишает его обязательной силы*(1). По конституции Второй Французской империи сенат был облечен правом противиться обнародованию неконституционных законов*(2). В Англии, где нет писанной конституции, обязательная сила обычного права (common law) поддерживается судом, который часто противится неконституционным законам, исходящим от парламента*(3). Русское право признает лишь некоторые начала обязательными для императорской власти; таковы постановления о вере и преемстве престола*(4).

§ 2. Выражение "самодержавный" означает, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т. е. что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления.

В монархиях конституционных монарх разделяет законодательную власть с палатами, т. е. законы могут исходить только от всего парламента, в состав которого входят король и палаты в качестве самостоятельных элементов*(5) Исполнительные распоряжения монарха получают обязательную силу только под условием контрасигнирования их министром, ответственным пред палатами*(6). По началам русского права, монарх действует в законодательстве и управлении верховном непосредственно и независимо; эти функции разделяются им с некоторыми высшими установлениями*(7); но последние имеют только совещательный голос, необязательный для императора. Органы управления подчиненного действуют его именем и по его повелению*(8).

§ 3. Ст. 47 Осн. зак. установляет юридический, правомерный характер русского государственного устройства, в отличие его от форм произвольных, деспотических. Статья эта гласит: "Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих". Отсюда само собою вытекает правило, что воля верховной власти получает для граждан обязательную силу только с момента выражения ее в форме общего закона. Закон определяет как содержание прав власти, так и обязанностей подданных. У органов власти нет тайных прав, как y граждан нет тайных обязанностей. Раз изданный закон признается основанием всех действий государственной власти и ее органов до тех пор, пока он не будет отменен равным ему законом (72, 73 ст. Осн. зак.).

Сознание необходимости основать государственное управление или, лучше сказать, отношение власти к подданным на законных началах, возникло в России давно. Редакторы 47 ст. Осн. зак. сослались только на два законодательных акта, именно - на Манифест императрицы Екатерины II о созвании депутатов в комиссию для составления нового Уложения (1766 г.) и Манифест императора Александра I об учреждении Государственного совета (1810).

Оба манифеста не содержат в себе, впрочем, определенных постановлений, касающихся этого предмета. Манифест императрицы Екатерины II содержит в себе общие рассуждения о пользе законов, о неудобствах тогдашнего законодательства, побудивших государыню созвать депутатов*(9). Манифест 1810 г., служащий введением к учреждению Государственного совета, держится на той же почве. Но высказанные здесь мысли отличаются большею определенностью. Так, здесь говорится, что "истинный разум усовершений в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона", что "собственность подданных должна быть ограждена добрыми гражданскими законами"*(10) и т. д.

§ 4. Но если обе эти ссылки могут быть признаны достаточными в редакционном отношении, то нельзя сказать, чтобы они исчерпывали исторические основания идеи законности в нашем управлении. Россия издавна принадлежала к числу стран, признававших необходимость писанного закона, как нормы управления и суда. Памятники вечевого законодательства Новгорода и Пскова делают честь той эпохе, в которую они появились*(11). В Северо-Восточной Руси, задолго до появления общих законодательных актов, князья старались определить отношения правительственных лиц к народу уставными грамотами*(12). Мотивом к изданию Судебников, особенно царского, является стремление оградить народ от произвола и лихоимства судей*(13). Тот же мотив выражен и в Уложении царя Алексея Михайловича*(14). При Петре Великом, особенно под влиянием Лейбница, это практическое стремление приобрело теоретическую ясность и законченность*(15). Вся система учреждений Петра Великого имела в виду одну главную цель - обеспечить законность в управлении. Этой цели удовлетворяли меры двоякого рода. Во-первых, преобразователь старался утвердить законность в управлении посредством хорошей организации правительственных установлений; этим объясняется его привязанность к коллегиальной системе, так как в единоличном управлении он видел условие произвола*(16); этим же объясняется его старание организовать систему надзора (прокуратуру) при коллегиях*(17). Во-вторых, он, равно как и его преемники, стремился к кодификации законов, как условию безостановочного отправления правосудия и правильной администрации*(18). § 5. Екатерина II возвела это стремление на истинно философскую высоту. В Наказе, данном комиссии для составления нового Уложения, она, под влиянием публицистов XVIII века, изложила следующие замечательные мысли: "христианская религия, - говорит Екатерина - учит нас делать друг другу добро, сколько это возможно". Это правило побуждает всякого честного человека, во-первых, желать своему отечеству высшей степени благосостояния, славы, блаженства и спокойствия; во-вторых, возбуждает в нем желание видеть, "всякого согражданина под покровительством законов, которые, не стесняя его благосостояния, защищали бы его против всякого действия, противного этому правилу". - "В чем состоит цель самодержавия? Не в том, чтобы лишить людей их естественной свободы, но в том, чтобы направить их действия к величайшему из всех благ". "Законы должны, сколько возможно, охранять безопасность каждого гражданина в частности". В этом Екатерина, вслед за Монтескье*(19), видит условие политической свободы. "Свобода, - говорит она, - есть право делать все, что не запрещено законами". Но к этому определению, заимствованному из Монтескье, она прибавляет другое, повторившееся через двадцать два года в декларации прав человека и гражданина 1789 г.: "ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому в частности, или всему обществу. Все действия, не заключающие в себе ничего такого (т. е. вредного), нисколько не подлежат законам, которые установлены только с целью доставить наибольшее спокойствие и пользу живущим под властью этих законов"*(20). "На этом основании, - продолжает императрица, - политическая свобода в гражданине есть спокойствие духа, вытекающее из мнения, которое каждый имеет о своей безопасности; и для того, чтобы граждане имели эту свободу, нужно, чтобы правительство было таково, чтобы один гражданин не боялся другого, но все боялись бы одних законов"*(21). В этих словах императрицы высказаны все начала правильного государственного устройства. Начало, по которому государственная власть не уничтожает личности гражданина, но признает ее целью своих попечений, начало, по которому гражданин подчиняется одному закону, ограничивающему его свободу только там, где она сталкивается с интересами целого общества или другого частного лица; начало, по которому равное подчинение всех граждан законам, исходящим от верховной власти, делает невозможным произвол одного лица над другим, хотя бы это было лицо должностное. Словом, императрица ясно выразила мысль, что законность управления есть первое условие свободы и безопасности граждан и, вместе с тем, правомерности самого государства.

Теоретические идеи Наказа никогда не были законодательными определениями. Но они явились, во многих отношениях, руководящими началами нашего положительного права. Отголосок Наказа слышится в законодательных актах, как самой императрицы, так и Александра I.

§ 6. Форма проявления воли государственной власти, порядок определения прав и обязанностей граждан, отношение закона к другим постановлениям и распоряжениям, исходящим, как от государственной власти, так и от ее органов, определяют существо неограниченной монархии, как юридической формы общежития. Вот почему учение о законе и его значении, как основании русского государственного управления, должно предшествовать изложению всех других институтов государственного права. Прежде чем говорить о содержании разных институтов публичного права и их взаимных отношениях, необходимо остановиться на свойствах норм, определяющих эти отношения.

Учение о законе должно содержать в себе, во-первых, изложение условий, при которых воля государственной власти делается законом; во-вторых, исследование начал, определяющих отношение закона к другим распоряжениям государственной власти и ее органов, и, в-третьих, определение условий применения закона. Поэтому учение о законе вообще распадается на три главные части: на 1-е, учение о порядке составления и обнародования закона, 2-е, учение о силе закона и, 3-е, учение о действии закона.