2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц

Определение сферы действия норм административного права, то есть их юридической силы имеет важное значение, поскольку они действуют в качества регулятора общественных отношений в сфере государственного управления лишь в определенном пространстве, времени и относительно определенной категории лиц. Таким образом, нормы административного права имеют определенные пространственные и часовые границы, а также могут иметь силу в отношение различного круга лиц.

Действие в пространстве связано с территорией. Действие большинства административно-правовых норм ограничено территорией государства. Причем, среди них надлежит различать нормы, которые действуют в масштабах всего государства, а также нормы локальные (это нормы, принятые обл- или райадминистраци-ей, органами местного самоуправления ). Однако есть группа административно-правовых норм, действие которых не ограничено государственной границей. Во-первых, это нормы, которые регламентируют поведение экипажа и пассажиров на судах торгового флота и рыболовецких судах в открытом море, во-вторых, это нормы, регламентирующие деятельность украинских учреждений (дипломатических представительств, консульств и т. п.) за границей, поведение экипажа на военных судах как в открытом море, так и в иностранных портах.

Нормы административного права Украины действуют и относительно поведения граждан, которые находятся в полете, при пересечении государственной границы Украины. Согласно ст. 38 Конвенции ООН по морскому праву «Прилежащая зона», прибрежное государство может устанавливать близлежащую зону (ширина ее не может быть большей чем 12 морских миль от линии государственной границы страны). Конвенция предусматривает, что в этой дополнительной зоне могут действовать нормы, которые устанавливают таможенные, фискальные, иммиграционные стандарты, правила и ответственность за их нарушение. (К сожалению, Украина до сих пор не установила такую зону, а это не содействует улучшению профилактики отдельных административных правонарушений путем проведения тех или иных профилактических мероприятий за границей).

В этой же Конвенции ООН 1982 г. закрепляется положение об исключительных экономических зонах. Развивая это положение, Верховная Рада Украины в 1993 г. приняла Закон «Об исключительной (морской) экономической зоне», а 12 июня 1996 г. Кабинет Министров Украины утвердил Положение о порядке охраны суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне. В соответствии с этими актами, Украина, с целью обеспечения своих суверенных прав, принимает акты относительно разведки, эксплуатации, охраны живых ресурсов и управления ими, а также устанавливает административные санкции за нарушение норм, которые содержатся в этих актах. Вполне понятно, что за пределами границы Украины (в 200-мильной зоне, признанной нашим государством как исключительная (морская) экономическая зона) действуют только те нормы административного права, которые отвечают требованиям Конвенции ООН 1982 г.

Но необходимо отметить, что санкция административно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие с использованием объектов экономической (морской) зоны и природного шельфа может действовать (быть примененной) и за пределами этой 200-мильной зоны. Это связано с предоставлением государству, установившему эту зону, права на преследование нарушителя этих норм и применение административно-правовых санкций за ее границами. Руководствуясь этим правилом, предусмотренным Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву, Украина в уже упомянутом Законе «Об исключительной (морской) экономической зоне» наделила Погранвойска полномочиями на преследование нарушителей административно-правовых норм в этой зоне и за ее границами, в том числе и в открытом море, однако до морских границ иного государства. В случае задержания нарушителя в открытом море, должностные лица Погранвойск имеют право применять административно-правовые санкции, предусмотренные ст.ст. 22-26 указанного Закона Украины. То есть административно-правовые санкции за нарушение этого Закона применяются за границами территории Украины.

Специфическое действие в пространстве имеют международные нормы административного права. Во-первых, эти нормы могут действовать независимо от границ той или иной страны, то есть это нормы неограниченного действия. Так, уже упоминавшийся Международный кодекс управления безопасностью торгового мореплавания содержит значительную часть норм международного административного права, которые обязательны для судовладельцев и членов экипажей торговых судов, независимо от того, ратифицировала страна, к которой они относятся, этот документ или нет. Можно также вспомнить нормы международной конвенции относительно взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании и прекращении нарушений таможенного законодательства, в преамбуле которой указано, что противодействие нарушениям таможенного законодательства может быть эффективным при условии сотрудничества между таможенными администрациями. Во-вторых, международные административно-правовые нормы могут действовать в границах определенной территории. В последнее время увеличивается количество международных административно-правовых норм, регламентирующих управленческие отношения, включая границы группы государств. Так, создание Европейского сообщества предопределило создание Европейского парламента и органов управления, которые действуют в границах этого сообщества. Создание СНГ также предопределило появление целой группы административно-правовых норм, действующих в границах территории СНГ.

В-третьих, необходимо выделить группу административно-правовых норм, которые регламентируют внутриаппаратные отношения, возникающие в процессе функционирования международных правительственных и неправительственных учреждений. Так, например, сложную структуру имеют Всемирная торговая организация, Всемирная таможенная организация, Международная морская организация и прочие, уставы которых предусматривают компетенцию подразделений и иных структурных единиц этих международных органов (нормы материального международного административного права) и порядок ее осуществления (нормы процессуального международного административного права).

Действие административно-правовой нормы во времени.

Вступление административно-правовой нормы в законную силу определяется некоторыми факторами. Во-первых, это зависит от территории действия нормы. Вступление в силу международной административно-правовой нормы отличается от процесса введения в действие национальной нормы административного права. Поэтому, прежде всего, рассмотрим порядок вступления в действие норм национального административного права. Во-вторых, это связано с юридической силой норм. Как упоминалось, высшую силу имеют законы. Вступление их в силу предусмотрено Конституцией Украины.

Согласно ст. 94 Конституции Украины закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины.

Президент Украины на протяжении пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально опубликовывает или возвращает закон с мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения.

В случае, если Президент Украины на протяжении установленного строка не вернул закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально опубликован. Если во время повторного рассмотрения закон будет вновь принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязан его подписать и официально опубликовать на протяжении десяти дней. Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования.

Согласно ст. 106 Конституции Украины Президент издает указы и распоряжения. К сожалению, Конституция не предусматривает времени вступления их в силу. Практика пошла путем вступления в силу актов Президента после их подписания Президентом. Но ст. 106 Конституции содержит одно важное требование относительно вступления в силу административно-правовых норм, содержащихся в актах Президента Украины. В ней указано, что акты Президента Украины, изданные в границах полномочий, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра, отвечающего за акт и его выполнение.

Иной порядок вступления в действие норм административного права, которые содержатся в актах Кабинета Министров Украины. Основная форма реализации компетенции этого органа — его правовые акты — постановления и распоряжение. Эти акты подписывает Премьер-министр и они вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в них.

Согласно Указам Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной власти»¹ и «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»² в систему центральных органов исполнительной власти Украины входят министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом. Поэтому, как правило, акты, которые издаются этими органами (подавляющее большинство издается в форме приказа руководителя), вступают в силу после подписи их руководителем, или в срок, указанный в акте.

Как уже отмечалось, в системе норм административного права значительное место занимают нормы, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, т. н. локальные нормы. Порядок вступления их в силу устанавливается Законом Украины о местном самоуправлении. В нем сказано, что:

— орган местного самоуправления в границах своих полномочий принимает нормативные и прочие акты в форме решений;

— решения принимаются на его пленарном заседании после обсуждения большинством депутатов от общего состава совета. При подведении итогов голосования в общий состав сельского, поселкового, городского совета включается сельский, поселковый, городской голова, если он принимает участие в пленарном заседании совета, и учитывается его голос;

— решение принимается открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием;

— решение сельского, поселкового, городского совета в пятидневный срок с момента его принятия может быть приостановлено сельским, поселковым, городским головой и внесено на повторное рассмотрение соответствующего совета с обоснованием замечаний. Совет обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечание сельского, поселкового, городского головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу;

— решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если советом не установлен более поздний строк вступления их в силу;

— исполнительный комитет сельского, поселкового, городского, районного в городе (в случае его создания) совета в границах своих полномочий принимает решение. Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, головой районного в городе совета;

— в случае несогласия сельского, поселкового, городского головы (головы районного в городе совета) с решением исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести эти вопросы на рассмотрение соответствующего совета;

— сельский, поселковый, городской голова, голова районного в городе, районного, областного совета в границах своих полномочий издает распоряжения;

— акты органов местного самоуправления и их должностных лиц доводятся до сведения населения. По требованию граждан им может быть выдана копия соответствующих актов органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В Указе Президента Украины от 28 декабря 1992 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти» сказано, что с 1 января 1993 г. нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, иными органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации.

Но важно знать также и границы действия нормы права по времени. Необходимо рассматривать два варанта границы действия — перспективное и обратной силы. Первое — действие по регулированию отношений, которые возникнут после обретения нормой силы; второе — это регулирование отношений, возникших до обретения ею силы. Второй вариант встречается очень редко, но он имеет важное значение относительно ответственности правонарушителя, ибо в этом случае действует норма, которая смягчает ответственность за ранее совершенное нарушение.

Действие нормы заканчивается тогда, когда она отменена (или заменена на новую), или в связи с окончанием того срока, на который она была принята.

Действие административно-правовой нормы относительно круга лиц. Установление объема действия административно-правовой нормы относительно круга лиц имеет, в первую очередь, значение для определения их административно-правового статуса. Большинство административно-правовых норм устанавливают общие требования для определения лица (физического лица или коллективного субъекта), не обращая внимания на гражданство этого лица, должность, им занимаемую, а также не обращая внимания на форму собственности коллективного субъекта, его подчиненность и т. п. Эти нормы относятся к нормам общего действия. Так, например, все лица, находящиеся на территории Украины, имеют право на обжалование действий органов исполнительной власти в случае нарушения ими прав лица.

Но существуют иные группы норм, устанавливающие расширенные права и обязанности субъекта, особые условия их ответственности и т. п. Поэтому при коллизии норм общих и особых действуют особые нормы. В зависимости от круга лиц, по отношению к которым действуют административно-правовые нормы, нормы разделяются на те, которые определяют административно-правовой статус коллективных субъектов права и отдельных лиц.

В свою очередь, первая группа норм разделяется на нормы, регламентирующие статус органов исполнительной власти, общественных объединений и т. п.; нормы второй группы регламентируют административно-правовой статус: а) граждан Украины; б) иностранцев; в) беженцев и т. п. Особое место занимают нормы, действие которых распространяется на должностных лиц. С одной стороны — должностное лицо — это индивид, который подпадает под действие норм, устанавливающих административно-правовой статус лица; с другой — должностное лицо имеет полномочия как представитель того или иного органа (организации). Поэтому он должен нести ответственность не только за нарушение тех обязанностей, которые обязано выполнить любое лицо, но и за нарушение обязанностей, которые возлагаются на него как должностное лицо того или иного органа.

Следует отметить, что уголовное право уже не пользуется термином «должностное лицо», а использует термин «служебное лицо». Так в УК Украины в примечании к ст. 364 УК Украины определяется, что служебными лицами являются лица, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти, также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от формы собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-распорядительных обязанностей, или выполняют такие обязанности по специальным полномочиям.

Служебными лицами УК Украины считает также иностранцев или лиц без гражданства, которые выполняют указанные выше функции. Однако действующее административно-деликтное законодательство, а также все предложения относительно его обновления используют не термин «служебное лицо», а термин «должностное лицо». Это не случайно, поскольку последний термин наиболее четко определяет статус определенной группы служащих. Нельзя отождествлять статус лиц, работающих в качестве служащих и тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности. То есть нельзя бухгалтера (аналитика, статистика и пр.) относить к кругу должностных лиц, которые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и иных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Нельзя не обратить внимание еще на одну группу, особенности статуса которых предопределяют и особенности действия относительно их тех или иных норм. Например, в ст. 15 Кодекса об административных правонарушениях отмечается, что военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и командного составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам за нарушение правил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, совершения коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией и за некоторые иные нарушения. То есть, несмотря на общий принцип равенства всех перед законом, по отношению к военнослужащим некоторые нормы администра-тивно-деликтного права не действуют. Также можно отметить, что административный арест не применяется к беременным женщинам; имеющим детей в возрасте до 12 лет; лицам, не достигшим 18 лет; инвалидам I и II групп (ст. 32).