29.3. Формы и методы управления агропромышленным комплексом

Увеличение масштабов и повышение сложности сельскохозяйственного производства, качественные сдвиги в экономике, коренные изменения в организации сельского хозяйства обусловливают необходимость системного, комплексного анализа деятельности государственного аппарата в этой сфере управления экономикой. Поэтому важно не только исследовать понятие регулирования областью, но и раскрыть формы и методы регулятивной деятельности.

Формы непосредственно выражают действия государственных органов по регулированию сельскохозяйственными предприятиями, структуру их деятельности и основы ее реализации.

По своему смыслу и направленности формы регулирования разнообразны. Целесообразно придерживаться такой классификации форм деятельности государства: правотворческая, правоприменительная, правоохранительная, организационная деятельность¹.

Все формы деятельности органов государственного регулирования в области сельского хозяйства взаимозависимы, только их комплексное использование позволяет оптимально решать задачи, которые возникают перед сельскохозяйственным товаропроизводителем, рационально использовать имеющиеся юридические способы.

Правотворческая деятельность — это деятельность уполномоченных органов государства, законодательной и исполнительной власти по изданию соответствующих правовых актов относительно сельскохозяйственной деятельности.

Правовые акты органов государства регулируют вопросы, связанные с совершенствованием организации и деятельности отраслевого аппарата, планирования производства, внедрением в сельскохозяйственное производство достижений науки, экономических стимулов хозяйствования; наиболее эффективным использованием материально-технических и финансовых средств; укреплением законности. С помощью правовых актов определяется порядок осуществления хозяйственной деятельности субъектов сельскохозяйственного производства; основы их правового положения; режим земель сельскохозяйственного назначения.

Правотворчество субъектов государственного регулирования осуществляется путем разработки, обсуждения и принятия установленных законодательством нормативных актов.

Единственным органом законодательной власти в Украине является Верховная Рада Украины (ст. 75 Конституции Украины). Ст. 92 Конституции Украины гласит, что исключительно законами определяются основы использования природных ресурсов, основы социальной защиты, регулирования труда, правовая основа и гарантии предпринимательства и т. п. Субъектами правотворчества являются также органы исполнительной власти.

Правовые нормы постоянно изменяются и приводятся в соответствие с теми задачами, которые имеют место в этой области, исходя из имеющихся материальных и финансовых возможностей государства и сельскохозяйственного производства.

Таким образом, правотворческая деятельность государства и его органов определяется важностью роли права в регулировании общественных отношений в аграрном секторе экономики Украины.

Правоприменительная деятельность. Ее сущность сводится к тому, чтобы реализовывать в конкретных жизненных обстоятельствах аграрную политику государства, правовые нормы с помощью различных способов. Она является оперативно-творческой, требует инициативы, активности, целеустремленности при решении задач, учета всех обстоятельств, которые имеют место в конкретной отрасли, в каждом хозяйстве.

Правоприменительная деятельность находит свое юридическое выражение в издании правовых актов индивидуального характера, содержащих государственно-властные распоряжения о субъективных правах и юридических обязанностях различных органов, должностных лиц, субъектов сельскохозяйственного производства. Конкретность таких распоряжений состоит в том, что они персонифицированы, то есть их адресатом является определенное лицо; с их помощью решаются индивидуальные вопросы, возникающие в сфере государственного регулирования; они являются юридическими фактами, которые вызывают возникновение конкретных отношений¹. Индивидуальные акты наиболее распространены в практике деятельности по государственному регулированию сельского хозяйства, однако, основным требованием, предлагаемым для их издания, является их соответствие нормативным актам.

Правоохранительная деятельность, будучи важной формой государственного регулирования, выражается в проверке соответствия всей фактической деятельности нормам права, в защите общегосударственных интересов, прав сельскохозяйственных производителей, работников отрасли. Необходимость правоохранительной деятельности объясняется имеющими место фактами нарушения правовых норм.

Нарушения проявляются как в активной, так и в пассивной формах. Нарушение норм в активной форме состоит в том, что отдельные лица прямо нарушают требования правовых норм (хищение имущества, нарушение законодательства о земле и природопользовании, игнорирование агротехнических и зоотехнических требований, сдача нестандартной продукции и т. п.). В пассивной форме нарушения правовых форм выражаются в бездеятельности, отсутствии разумной распорядительности, бесхозяйственности.

Правоохранительная деятельность состоит в: осуществлении органами государства контрольно-надзорных полномочий, проверке фактического осуществления исполнительно-распорядительных функций; принятии решений о восстановлении нарушенных прав предприятий и организаций; принятии мер по предупреждению неправомерных действий в будущем. При этом органы государства используют уголовно-правовые и административно-правовые способы защиты.

Путем правоохранительной деятельности органы государственного регулирования осуществляют государственный контроль за использованием земель, правильной эксплуатацией машинно-тракторного парка, применением иных материально-технических средств, организовывают мероприятия по охране природы, рациональному использованию оросительных, обводнительных и иных мелиоративных сооружений, охране поверхностных и подземных вод, полезащитных лесонасаждений, посевов, соблюдению правил содержания животных. Осуществляя контроль, вышестоящие органы государства отменяют или прекращают незаконные акты иных субъектов государственного управления.

Законодательство обеспечивает охрану общественных отношений в сельском хозяйстве также путем привлечения виновных лиц к уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной ответственности.

Организационная деятельность. Цель организационных действий состоит в обеспечении четкой, максимально эффективной деятельности сельского хозяйства и тесно связанных с ним отраслей АПК. Естественно, что для функционирования сельского хозяйства большое значение имеют содержание и сущность организационных действий всех систем органов законодательной и исполнительной власти.

К организационным формам государственного регулирования сельского хозяйства можно отнести: разъяснение содержания нормативных актов; проведение служебных совещаний; составление инструктивных документов, обобщений и т. п. Центральным органом, осуществляющим регулятивные функции относительно сельского хозяйства, является Министерство аграрной политики Украины.

Таким образом, правотворческая, правоприменительная, правоохранительная и организационная деятельность выступают как основные формы государственного регулирования сельского хозяйства, под которыми понимается внешнее проявление деятельности соответствующих органов государства и должностных лиц, направленное на регулирование отношений в этой сфере экономики и достижение максимальной эффективности сельскохозяйственного производства.

Проблеме методов государственного регулирования сельского хозяйства иными отраслями в научной литературе уделено достаточно большое внимание.

В научном плане метод всегда представляет собой совокупность однородных способов, приемов, которые применяются систематически при реализации функций государственного регулирования. Именно совокупность однородных или взаимозависимых приемов — характерная особенность метода.

Применение того или другого метода определяется характером регулируемых отношений, спецификой объектов регулирования, компетенцией субъекта регулирующей деятельности, важностью регулируемого вопроса, соотношением между субъектом и объектом. Но при любых обстоятельствах применение того или иного метода должно быть продиктовано не субъективным желанием субъекта регулирования, а обуславливаться научными принципами деятельности по регулированию сельского хозяйства, предусматриваться или разрешаться правовыми нормами.

Методы не остаются неизменными. Сочетание методов государственного регулирования сельского хозяйства, выделение среди них ведущих, определяющих зависит от уровня продуктивных сил и состояния производственных отношений. Наиболее оптимальное развитие общественных процессов достигается при использовании всей совокупности методов.

Методы находятся в определенной взаимосвязи, и каждый из них своеобразно влияет на поведение участников общественного производства, деятельность органов государственного регулирования сельского хозяйства, сельскохозяйственных производителей.

Все методы государственного регулирования сельским хозяйством традиционно подразделяются на общие и специальные¹. К общим следует отнести экономические и административные. Они реализуются на всех уровнях государственного регулирования, могут применяться к каждому объекту управления, направлены непосредственно на производство сельскохозяйственной продукции.

Специальные методы выступают составной частью общих методов. Они конкретизируют общие методы, в совокупности с другими методами оказывают содействие осуществлению общего регулирования сельского хозяйства.

Важное значение имеют следующие методы государственного регулирования сельского хозяйства: убеждения, дозволения, метод прямых предписаний, административный, экономический, рекомендательный.

Регулирование всеми отраслями и сферами осуществляется, прежде всего, методом убеждения. Этот метод влияния на общественные отношения представляет собой комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных действий, которые осуществляются с целью обеспечения высокой организованности и дисциплины, добросовестного выполнения и соблюдения социальных и технических норм.

Метод убеждения выступает как постоянная разъяснительная, воспитательная работа, оказывающая содействие приобретению и углублению работниками собственного опыта, распространению достижений науки и техники, повышению правовой культуры, моральному и материальному поощрению работников.

На практике государственные органы в регулировании сельского хозяйства все чаще применяют метод дозволения. Основа этого метода — совершенствование самостоятельности в деятельности хозяйств, значительный рост квалифицированных кадров, повышение активности сельскохозяйственных производителей в управлении производством. При использовании метода дозволения государственные органы предоставляют право самим сельскохозяйственным предприятиям решать тот или иной вопрос.

К прямым предписаниям относятся акты, в которых указывается конкретное поведение, не допускающее каких-либо отклонений, и которыми руководствуется субъект в хозяйственно-производственной деятельности. Они применяются при активном участии управленческого персонала предприятий, специалистов, работников сельского хозяйства.

Метод прямых предписаний применяется государственными органами в отношении сельскохозяйственных предприятий, когда их деятельность должна отвечать общегосударственным интересам. Однако этот метод не должен вести к вмешательству в организаторскую деятельность внутрихозяйственных органов.

При государственном регулировании сельского хозяйства применяется также метод рекомендаций. Государственные органы предлагают тот или иной вариант решения, а хозяйства сами определяют его приемлемость. Рекомендации, в отличие от обязательных распоряжений, исполняются на принципиально новых условиях, в силу их авторитетности и научной обоснованности.

Особенность рекомендательной нормы состоит в том, что она не носит обязательного характера. Рекомендации, даже если они заключены в форму юридического акта, содержат положения, выполнение которых юридическими санкциями не обеспечивается. Поэтому их нельзя считать правовыми установлениями, т. к. они лишены свойства обязательности исполнения. Рекомендательные нормы указывают направления решения того или иного вопроса, и если норма будет принята, то она приобретает черты внутрихозяйственной нормы и становится регулирующей для данного хозяйства.

Административный и экономический методы являются основными в деятельности государственных органов по регулированию сельского хозяйства. Они взаимообусловлены и дополняют друг друга. Противопоставлять их нельзя. Наиболее оптимальное осуществление деятельности по регулированию сельского хозяйства достигается при неразрывном единстве экономических и административных методов.

Административные методы государственного регулирования — это способы и приемы влияния на управляющую и управляемую системы, их отдельные элементы с использованием отношений соподчинения. Особенности административных методов состоят в том, что с их помощью осуществляется прямое влияние на управляемый объект; определяются задачи управляемого объекта, порядок и сроки их выполнения, устанавливаются ресурсы и условия работы.

Если экономические методы побуждают действовать в определенном направлении, то административные заставляют. Приказы, задания, постановления, распоряжения, указания характеризуются обязательностью их выполнения. Их невыполнение рассматривается как прямое нарушение дисциплины и сопровождается наложением соответствующего взыскания.

Административные методы не только имеют самостоятельное значение, но и являются опосредующим звеном для осуществления иных методов, например, экономических. Преимущество административных методов состоит в оперативности, гибкости осуществления решений, в обеспечении возможности в кратчайшие сроки внести изменения в производственную ситуацию.

Экономическими методами следует считать такую совокупность способов воздействия, которая основывается на использовании системы экономических стимулов (оплата труда, премирование, цена, себестоимость, хозрасчет, прибыль, рентабельность, кредит и т. д.), предусматривающих материальную заинтересованность и материальную ответственность управленческих работников, коллективов в процессе решения поставленных задач. Характерная особенность экономических методов в регулировании сельского хозяйства заключается в разнообразных стимулирующих средствах, материальной заинтересованности, что позволяет объектам управления действовать в необходимом направлении, развивать саморегулирование без вмешательства управляющих органов.

К числу экономических методов относят: ценообразование, хозрасчет, льготное кредитование, финансирование, экономические санкции, налоги, компенсации. Хозрасчет как метод хозяйствования обладает принципами: относительной хозяйственной самостоятельности в имущественной и планово-организационной сферах; стоимостного соизмерения затрат с доходами, самоокупаемости и прибыльности; материальной заинтересованности коллективов и каждого отдельного работника в результатах своей хозяйственной деятельности; материальной ответственности за эти результаты.

Как метод государственного регулирования сельского хозяйства выступает и ценообразование. Министерство финансов Украины разрабатывает и доводит до сельскохозяйственных товаропроизводителеи ориентированные закупочные цены и порядок закупок и расчетов за зерно и иную продукцию на каждый год. Ведется поэтапный переход к паритетным закупочным ценам на сельскохозяйственную продукцию, реализуемую в государственные ресурсы по государственному контракту и государственным заказам. Нормы прибыли должны обеспечивать сельскохозяйственным производителям оптимальные условия для расширенного восстановления и согласовываться с платежеспособным спросом населения.

В соответствии с Законом Украины «О приоритетности социального развития села и АПК в народном хозяйстве» от 15 мая 1992 г. проводится государственное инвестирование развития социальной сферы села и АПК. Строительство в сельской местности объектов образования, здравоохранения, водопроводов, линий газоснабжения и электроснабжения и т. п. осуществляется за счет государственного и местного бюджетов.

В качестве экономического метода выступает льготное кредитование. Для поддержки, например, фермерских хозяйств и создания стабильных условий в случае получения кредита банка используются средства Украинского государственного фонда поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств.

Законом Украины «О фиксированном сельскохозяйственном налоге» от 17 декабря 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями)¹ определен механизм уплаты фиксированного сельскохозяйственного налога, который уплачивается сельскохозяйственными товаропроизводителями в денежной форме или в виде поставок сельскохозяйственной продукции. Указанный налог рассчитывается исходя из единицы земельной площади.

Экономические методы в современных условиях являются наиболее действенными способами влияния на объекты государственного регулирования, т. к. их применение позволяет создавать экономические условия, которые подталкивают сельскохозяйственных товаропроизводителей действовать в направлении, необходимом обществу, решать те или иные вопросы в соответствии с общегосударственными и личными интересами. Они позволяют сохранить свободный выбор поведения.

Следовательно, под методами государственного регулирования сельского хозяйства следует понимать способы, приемы, которые используются в процессе регулятивной деятельности органами законодательной и исполнительной власти для решения задач в сфере сельскохозяйственного производства с целью достижения определенных результатов.