22.3. Организационно-структурное обеспечение государственного контроля в сфере исполнительной власти

Субъекты контроля в сфере государственного управления отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре и формам деятельности.

Контроль в сфере государственного управления в той или иной мере осуществляют все органы исполнительной власти. Однако содержание контрольной деятельности, объем, формы, методы и собственное предназначение имеют у разных субъектов значительные отличия. Для одних органов контроль является основной деятельностью, для других — элементом при исполнении основных функций. Поэтому контроль в сфере управления осуществляется как специальными органами контроля, так и органами общей компетенции.

Статьей 116 Конституции Украины предусматривается осуществление контроля Кабинетом Министров Украины в соответствии с его полномочиями как высшего органа в системе органов исполнительной власти. Однако сам механизм такого контроля отсутствует. Речь идет о необходимости создания специального органа контроля на уровне центральных органов исполнительной власти.

Президентский контроль в Украине осуществляется с помощью специального Контрольного управления в составе Администрации Президента Украины. По поручению Президента Украины Контрольное управление проводит проверки выполнения органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины. По итогам таких проверок, результаты которых доводятся до ведома Президента, принимаются соответствующие решения.

Следует отметить, что соответствующие контрольные структуры существуют и в других государствах. Так, в России функционирует Контрольное управление президента Российской Федерации. В положении об этом органе отмечается, что Контрольное управление осуществляет свою деятельность в соответствии с планами контрольных проверок, утверждаемыми президентом России, а также руководителем администрации президента России. Конституция Беларуси в статьях 129 и 130 предусматривает создание Комитета государственного контроля. Его задача состоит в осуществлении государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других государственных органов, которые регулируют отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В Украине создается сложная система органов контроля, которые имеют различные организационные формы и правовое положение в системе органов исполнительной власти. Ведущее место среди них принадлежит функциональным центральным органам, для которых контроль является основной функцией по отношению к подчиненных в административном порядке государственных органов и организаций. Они имеют право принимать, в пределах своей компетенции, обязательные для министерств, иных центральных органов исполнительной власти, предприятий и организаций акты, давать обязательные для исполнения указания.

В этой группе субъектов контроля следует отметить Антимонопольный комитет Украины. Это — центральный орган исполнитель ной власти, который обязан обеспечивать в соответствии со своей компетенцией контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, защиту интересов предприятий и потребителей от его нарушения.

Основными задачами Антимонопольного комитета является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, защита интересов предпринимателей и потребителей, содействие развитию добросовестной конкуренции во всех сферах экономики. В систему антимонопольных органов входят Антимонопольный комитет в составе председателя и десяти государственных уполномоченных и территориальные отделения, создаваемые Антимонопольным комитетом. Деятельность этой важной для формирования рыночных отношений контрольной системы регулируется Законом Украины «Об Антимонопольном комитете» и Положением о территориальных отделениях Антимонопольного комитета Украины.

Из властных полномочий, которыми наделен Антимонопольный комитет в пределах своей компетенции для реализации контрольных функций, следует выделить право получать материалы, необходимые для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов Антимонопольного комитета. Однако, контроль органов Антимонопольного комитета на сводится только к анализу отчетов, статистических и других документальных данных. Они не дают полной картины состояния и связей их с другими явлениями, которые могут повлиять на них. Поэтому необходимо объединять разные формы контроля. Такая возможность объединения выражается в праве беспрепятственного посещения государственными уполномоченными предприятий, учреждений, организаций с целью ознакомления с документами и другими материалами, необходимыми для проверки. Комплексное изучение результатов, полученных в ходе контроля, дает возможность проанализировать причины нарушений антимонопольного законодательства, правил конкуренции, прав и интересов предпринимателей.

Правовым последствием по итогам контрольной деятельности Антимонопольного комитета, государственных уполномоченных, административных коллегий и председателей территориальных отделений комитета могут быть распоряжения или постановления, обязательные для исполнения. Соответствующее постановление принимается органами Антимонопольного комитета по вопросам принудительного разделения монопольных образований, а также при наложении штрафов на предпринимателей за нарушение антимонопольного законодательства.

В числе государственных комитетов с функциями межотраслевого контроля следует также назвать Государственный комитет статистики.

В связи с распространением употребления таких понятий, как «государственный надзор» и «государственный контроль» необходимо остановиться на них более детально.

В Декрете Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов и правил и об ответственности за их нарушение» (ст. 1) приведены значения этих терминов. Государственный надзор тут рассматривается как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске качественной продукции. Однако такое значение термина «надзор» мало чем отличается от контроля, который осуществляется другими органами. Можно утверждать, что в современной литературе и законодательстве четкого разграничения в понятиях контроля и надзора почти не существует. Хотя его и можно провести. Оно состоит в ширине сферы, охватываемой контролем и надзором, а также специфике методов и форм влияния.

Одной из важных организационных форм осуществления контроля являются государственные инспекции. Это — специальные органы в системе государственного управления, осуществляющие надведомственный контроль, а сфера их деятельности и властные полномочия распространяются на субъекты, независимо от их ведомственной подчиненности.

Отметим, что в Украине достаточно интенсивно происходит формирование института государственных инспекций. При этом на практике и в законодательстве термин «государственная инспекция» используется не только относительно контрольных органов с надведомственными полномочиями, но и относительно органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, либо вообще не носящих инспекционный характер. Такие органы с надведомственнои функцией контроля и властными полномочиями в некоторых случаях называются службами, управлениями.

Создаваемые государственные инспекции по надзору в отдельных отраслях управления отличаются порядком их создания, правовым положением и полномочиями. В Украине действуют государственные инспекции, непосредственно подчиненные Кабинету Министров Украины или являющиеся структурными подразделениями министерства: в ранге управления, отдела, отдельной службы при центральном органе исполнительной власти.

При создании контролирующего государственного органа следует руководствоваться потребностями органа, в составе которого или при котором он будет действовать, объемом его контрольных полномочий, подконтрольными субъектами. Специализация создаваемых государственных инспекций разнообразна и определяется потребностью практики в контроле в определенной отрасли управления.

В поисках наиболее целесообразной подчиненности каждой государственной инспекции для обеспечения максимальной эффективности ее деятельности следует сопоставлять функции ведомства, в составе которого находится инспекция, с функциями самой инспекции как части целого. Со временем практика сможет дать ответ на вопросы, либо правильно объединить различные функции в одном органе, насколько они совместимы, и могут ли при таком объединении возникать расхождения государственных и ведомственных интересов. Учитывая возможность возникновения таких коллизий, и с целью избежания ведомственного подхода в действиях государственных инспекций, они должны быть выведены из состава министерства или ведомства.

Такой подход следует использовать именно теперь, когда происходит интенсивный процесс формирования систем государственных инспекций в разных отраслях управления, в частности, для сведения параллельных функций к необходимому минимуму. Так, например, осуществлять экологическую экспертизу, кроме Министерства окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, имеют право Государственный комитет по земельным ресурсам, Комитет водного хозяйства Украины, Министерство здравоохранения, Комитет Украины по вопросам геологии и использования недр. При реализации такого права речь может идти не только о дублировании, что не всегда плохо, поскольку результаты экспертизы разных ведомств можно проанализировать для воссоздания действительного состояния, но и о столкновении разных интересов как самих ведомств, так и территорий .или предприятий. Независимость государственных инспекций от ведомственного влияния гарантируется их организационной самостоятельностью, назначением руководителя и утверждением положения Кабинетом Министров Украины. Так, например, Главный государственный инспектор ветеринарной медицины Украины назначается на должность Кабинетом Министров Украины.

Иное положение с Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины. Она является специально уполномоченным государственным органом по карантину растений с центральной научно-исследовательской карантинной лабораторией и центральным фумигационным отрядом Министерства агропромышленного комплекса Украины. Главный государственный инспектор по карантину растений, который является руководителем Главной государственной инспекции по карантину растений Украины, назначается на должность и освобождается от должности Министерством агропромышленного комплекса Украины.

Приведенные примеры свидетельствуют о существовании разных подходов в определении правового положения государственных инспекций и их взаимоотношений с другими органами государственного управления.

Следует учитывать, что государственная инспекция — специальный орган исполнительной власти с самостоятельными заданиями. Поэтому правовой статус, организация и компетенция госинспекции должны быть закреплены в специальном законодательном акте о контрольных инспекциях, действующих в сфере исполнительной власти. Ориентировочным названием такого акта может быть: «О контрольных инспекциях в органах исполнительной власти» или необходимо выделить раздел в проекте Закона «О государственном контроле в сфере исполнительной власти».

При таком порядке определения правового статуса государственной инспекции, получении властных полномочий от наивысшего органа государственного управления значительно повысится роль и авторитет этого контрольного органа. Такой подход будет содействовать и созданию правового обеспечения деятельности государственных инспекций, определению их структуры, взаимоотношений и разграничению компетенции между структурными подразделениями. Вместе с тем четкий правовой регламент государственных инспекций будет содействовать и эффективности их деятельности.

При определении полномочий государственных инспекций необходимо установить правило, по которому государственная инспекция наделяется только теми полномочиями, которые характерны для нее как специального органа государственного управления — органа контроля. Поэтому недопустимо возложение на нее ответственности еще и за состояние дел в сфере управления, в которой она осуществляет контроль.

В процессе административной реформы в Украине необходимое внимание должно быть уделено системе государственного контроля и системе органов государственного контроля в сфере исполнительной власти. Поэтому создание и деятельность уже существующих органов контроля в сфере управления необходимо рассматривать с учетом новых заданий, стоящих перед государственным управлением, изменений в самой системе управления и функциях органов государственного управления. Прежде чем ликвидировать, а потом создавать заново, необходимо использовать уже существующее, оставить в нем то, что оправдано практикой. А для этого следует четко определиться, какая система контроля необходима на данном этапе развития государства, какие задачи она должна выполнять и какой должна быть структура системы органов государственного контроля.

Решение о целесообразности существования органов государственного контроля должно определяться не субъективно, чьим-либо желанием, а путем тщательного обоснования нужд практики. Если орган общей компетенции справляется с выполнением контрольной деятельности, и сама эта деятельность не требует специфической работы, ее объем может быть выполнен органом, наделенным правом контролировать. В этом случае нет необходимости в создании специального органа контроля. Другое дело, когда орган не имеет возможности исполнять функции контроля полной мерой. В таком случае должна создаваться соответствующая структура для ее выполнения.