8.2. Административно-правовой статус объединений граждан

Специфика объединений граждан как субъекта административного права обнаруживается во взаимоотношениях объединения с государственными органами, прежде всего с органами исполнительной власти.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов легализованных в установленном законодательством порядке объединений граждан. В отношении отдельных их видов Верховной Радой Украины устанавливаются льготы по налогообложению доходов, предоставляется материальная помощь.

Так, государственная поддержка молодежных и детских общественных организаций осуществляется в таких формах:

— предоставление молодежным и детским организациям информации о государственной политике относительно детей и молодежи;

— предоставление методической и организационной помощи по вопросам социального становления и развития молодежи и детей;

— содействие созданию предприятий, учреждений и организаций, которые предоставляют услуги молодежи и детям или оказывают содействие занятости молодежи;

— молодежные и общественные организации освобождаются от уплаты за государственную регистрацию и сбора за регистрацию их символики.

Кроме этого, осуществляется и финансовая поддержка деятельности указанных организаций, для чего при утверждении Государственного бюджета в нем отдельно предусматриваются расходы для такой поддержки.

Согласно ст. 20 Закона Украины «О благотворительности и благотворительных организациях», те из них, которые существуют лишь на членские взносы и благотворительные пожертвования, освобождаются от уплаты налогов и других платежей в бюджет и специальные фонды.

Административно-правовые отношения в деятельности объединения граждан отличаются в зависимости от вида и статуса объединения.

В соответствии со ст. 9 Закона «Об объединениях граждан», они создаются и действуют со всеукраинским, местным и международным статусом.

Ко всеукраинским объединениям граждан принадлежат такие объединения, деятельность которых распространяется на территорию всей Украины, у которых есть местные ячейки в большинстве ее областей.

К местным объединениям относятся объединения, деятельность которых распространяется на территорию соответствующей административно-территориальной единицы или региона. Территория деятельности самостоятельно определяется объединением граждан.

Общественная организация является международной, если ее деятельность распространяется на территорию Украины и хотя бы одного иностранного государства. Таким образом, правовая предпосылка для предоставления статуса международного общественного объединения состоит в наличии на территории одного или более иностранных государств структурных подразделений объединения. Законом не определена территориальная сфера деятельности объединения. Например, оно может действовать на территории административно-территориальной единицы, но при наличии иностранных организаций, отделений, филиалов или представительств, основатели должны зарегистрировать объединение со статусом международного. Политические партии в Украине создаются и действуют лишь со всеукраинским статусом. Запрещается создание и деятельность политических партий, руководящие органы или структурные подразделения которых находятся за пределами Украины.

Специальными законами установлены особенности статуса отдельных видов общественных организаций.

Так, Законом Украины «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» установлено, что профессиональные союзы могут иметь статус местных, областных, региональных, республиканских, всеукраинских.

Статус местных имеют профессиональные союзы, в состав которых входит не менее трех первичных организаций, которые действуют на предприятиях, в учреждениях, организациях одной административно-территориальной единицы, объединяющих не менее 9 членов профсоюза, которые работают на разных предприятиях, в учреждениях или организациях.

Статус областных имеют профсоюзы, организационные звенья которых есть в большинстве административно-территориальных единиц одной области, городов Киева и Севастополя, где расположены предприятия, учреждения или организации определенной области; объединяют в профсоюзе большинство членов профсоюза, работающих по данной профессии или специальности в области, городах Киеве и Севастополе.

Статус региональных имеют профсоюзы, организационные звенья которых есть в большинстве административно-территориальных единиц двух или более областей.

Статус всеукраинских профсоюзов определяется по одному из таких признаков:

1. Наличие организационных звеньев профсоюза в большинстве административно-территориальных единиц Украины.

2. Наличие организационных звеньев профсоюза в большинстве тех административно-территориальных единиц Украины, где расположены предприятия, учреждения или организации определенной сферы, и которые объединяют не меньше трети членов профсоюзов этой отрасли или членов профсоюза определенной специальности, профессии.

3. Объединение в профсоюзе большинства членов профсоюза, которые работают по данной профессии или специальности в Украине.

Согласно ст. 7 Закона «О благотворительности и благотворительных организациях» благотворительные организации могут иметь статус всеукраинских, местных и международных, который определяется по тем же принципам, что и в Законе «Об объединениях граждан».

Статус молодежных и детских организаций определяется согласно Закону Украины «Об объединениях граждан» за одним исключением. Молодежное движение в Украине координируется Украинским национальным комитетом молодежных организаций, который является независимой неправительственной организацией и имеет статус всеукраинского союза молодежных и детских общественных организаций. Этот статус не изменяется от вступления указанной организации в международные молодежные организации.

В процессе создания и деятельности между объединениями граждан и органами государственной власти возникают разнообразные правоотношения.

Условием возникновения административно-правового статуса является его соответствующая легализация.

Содержание регистрационных отношений объединений граждан

Регистрационные отношения возникают в процессе организационного оформления статуса объединения и наделения его правами и обязанностями юридического лица. Субъектами административно-правовых отношений в этом случае, с одной стороны, выступает Министерство юстиции или его территориальные органы, местные органы исполнительной власти, исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских советов народных депутатов, а с другой — учредители общественного объединения: физические лица (юридические лица — в случае, если создается объединение (союз, ассоциация и т. п.) объединений граждан), которые ходатайствуют о предоставлении объединению статуса юридического лица.

Легализация входит в функции органов исполнительной власти и осуществляется органами, четко определенными в действующем законодательстве. К таким органам относятся:

— Министерство юстиции Украины;

— местные органы исполнительной власти;

— исполнительные комитеты сельских, поселковых и городских советов.

Деятельность объединения в соответствии со ст. 14 Закона «Об объединении граждан» может быть легализована путем регистрации или уведомления.

Регистрационные отношения носят обязательный характер для политических партий и международных общественных организаций. Такая регистрация происходит в Министерстве юстиции Украины. Кроме этого, обязательной регистрации подлежат местные ячейки зарегистрированных всеукраинских и международных объединений граждан, если такая регистрация предусмотрена их учредительными документами, а также благотворительные организации (ст. 8 Закона «О благотворительности и благотворительных организациях») и профессиональные союзы (ст. 16 Закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»). Следует отметить, что объединения граждан отвечают за противоправные действия независимо от того, зарегистрированы они или нет (ст. 27 ч. 3 Закона «Об объединениях граждан»).

Общественные организации и их союзы имеют право легализовать свое создание путем письменного уведомления соответствующих органов власти.

Основное значение в статусе объединений граждан как субъектов административно-правовых отношений имеют их взаимоотношения с государством, его органами и должностными лицами. Закон об объединениях граждан вносит свои особенности в решение этой проблемы. Конституционное видение взаимоотношений объединений и государства сводится к свободе деятельности объединений и добровольности членства в них.

Регистрационные отношения возникают также и в случае, если легализованная общественная организация выступает учредителем или является постоянным членом международной организации, или другим путем распространила свою деятельность на территорию иностранного государства. В таком случае она должна в месячный срок подать необходимые документы для перерегистрации в Министерство юстиции в качестве международной.

В других случаях, при внесении изменений в уставные документы, объединение граждан в пятидневный срок извещает регистрирующий орган о прошедших изменениях.

Государственной регистрации, порядок которой определяется Кабинетом Министров Украины, подлежит также символика объединений граждан.

Регистрация отдельных разновидностей объединений граждан, в частности политических партий, имеет свои особенности.

Важнейшими признаками политических партий являются влияние на формирование политической воли граждан, их участие в выборах в органы государственной власти и муниципальные органы: эти полномочия политических объединений должны быть непременно отображены в их уставах.

Уведомительный режим легализационных отношений, предусмотренный Законом «Об объединениях граждан», не распространяется на политические партии: последние должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции. Таким образом, статус политических партий и других объединений граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти предусматривает разнообразные методы государственного принуждения: политические объединения, в отличие от неполитических, больше подлежат императивному влиянию государственных органов.

Объединению граждан может быть отказано в регистрации лишь в случае, если его уставные или другие документы, представленные для регистрации, противоречат действующему законодательству. Решение об отказе в регистрации должно быть в письменной форме и содержать мотивированные основания такого отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Составляющие административно-правового статуса объединений граждан

Объединения граждан, в силу своей природы, не имеют властных полномочий, но они наделены некоторыми правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, поэтому являются участниками разнообразных административно-правовых отношений.

Для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан обладают такими правами:

— представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов в государственных и общественных органах;

— принимать участие в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации и т. п.);

— идейно, организационно и материально поддерживать другие объединения граждан, предоставлять помощь в их создании;

— создавать учреждения и организации;

— получать от органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;

— вносить предложения в органы власти и управления;

— распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели;

— учреждать средства массовой информации.

Кроме этого, объединения граждан имеют право учреждать предприятия, необходимые для выполнения уставных целей, осуществлять хозяйственную и другую коммерческую деятельность в порядке, предусмотренном законодательством.

Указанные права являются общими для всех объединений граждан, за некоторыми исключениями. Так, политические партии, создаваемые ими учреждения и организации не имеют права учреждать предприятия, кроме средств массовой информации, и заниматься хозяйственной и другой коммерческой деятельностью, за исключением продажи общественно-политической литературы, других пропагандистско-агитационных материалов, изделий с собственной символикой, проведения фестивалей, праздников, выставок, лекций, других общественно-политических мероприятий. Вместе с тем, политические партии наделены законодательством дополнительными правами, которые связаны со спецификой их целей и задач. К таким правам относятся:

— право свободно проводить свою деятельность в пределах, предусмотренных законодательством;

— право принимать участие в формировании органов власти, иметь представительство в их составе;

— право доступа во время избирательной кампании к государственным средствам массовой информации;

— право поддерживать международные связи с политическими партиями, общественными организациями других государств, международными и межправительственными организациями, основывать международные союзы (но лишь такие, уставами которых предусмотрено создание только консультативных или координационных центральных органов);

— идейно, организационно и материально поддерживать молодежные, женские и прочие объединения граждан, предоставлять помощь в их создании.

Политическим партиям гарантируется свобода оппозиционной деятельности, в том числе:

— возможность излагать публично и отстаивать свою позицию по вопросам государственной и общественной жизни;

— принимать участие в обсуждении, делать достоянием гласности и обосновывать критическую оценку действий и решений органов власти, используя для этого государственные и негосударственные средства массовой информации в порядке, установленном законом;

— вносить в органы государственной власти Украины и органы местного самоуправления предложения, которые обязательны для рассмотрения соответствующими органами в установленном порядке.

Все эти права политические партии имеют право осуществлять в порядке, предусмотренном законодательством.

Молодежные общественные организации наделены правом вступать в избирательные коалиции, но ни молодежные, ни тем более, детские организации и их союзы не могут образовывать и вступать в избирательные блоки (ст. 7 Закона Украины «О молодежных и детских общественных организациях»).

Перечень этих прав не является исчерпывающим. Объединения граждан пользуются и другими правами, предусмотренными законами Украины.

Довольно широкий круг прав установлен для профессиональных союзов и их объединений. Законодатель разделил права профсоюзов на группы, среди которых выделил: право профсоюзов, их объединений представлять и защищать права и интересы членов профсоюзов; права в обеспечении занятости населения; право защиты прав граждан на труд и на осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства о труде; права в сфере социального страхования и социального обеспечения; право в управлении предприятиями и при изменении форм собственности; право привлечения к ответственности должностных лиц и т.п. Все эти права реализуются профсоюзами в разных сферах права, в частности, в административном.

Права благотворительных организаций также дополнительно очерчены соответствующим законом, и также их перечень не является исчерпывающим.

В отношении определения обязанностей объединений граждан, Законом Украины «Об объединениях граждан» они определяются не в одной статье (такой статьи в законе нет), а в нескольких. Так, статьей 6 «Принципы создания и деятельности объединений граждан» установлена обязанность объединений граждан регулярно обнародовать свои основные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и затратах. В статье 22 «Ограничение получения средств и другого имущества политическими партиями, их учреждениями и организациями» указана обязанность политических партий каждый год публиковать свои бюджеты для ознакомления, а статья 24 «Хозяйственная и другая коммерческая деятельность» вменяет в обязанность объединениям граждан вести бухгалтерский учет, статистическую отчетность, регистрироваться в органах государственной налоговой инспекции и вносить в бюджет платежи в порядке и размерах, предусмотренных законодательством. Кроме этого, легализованная общественная организация, которая выступила учредителем, постоянным членом международной организации или другим путем распространила свою деятельность на территорию иностранного государства, обязана в месячный срок подать необходимые документы для перерегистрации в Министерство юстиции в качестве международной.

В статье 15 Закона «О политических партиях в Украине» закреплено ограничение в финансировании политических партий. Так, не допускается финансирование политических партий органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и коммунальными предприятиями, учреждениями и организациями, в имуществе которых есть части, являющиеся государственной или коммунальной собственностью, или принадлежат нерезидентам; иностранным государствам и их гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям; благотворительным и религиозным организациям и объединениям; анонимным лицам или лицам под псевдонимом; политическим партиям, которые не входят в избирательный блок политических партий.

Специальным законодательством установлены обязанности благотворительных организаций, к которым отнесены: обеспечение выполнения уставных задач, свободный доступ к отчетам, документам о хозяйственной и финансовой деятельности таких организаций.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти, правовые последствия контроля

Административно-правовые отношения возникают также в процессе осуществления контрольных полномочий органами исполнительной власти, которые производят легализацию объединений граждан, по соответствию деятельности объединений их уставным целям. В этом случае предусмотрено не только право органов, осуществляющих контроль, требовать необходимые документы объединений, получать объяснения, но и обязанность последних предоставлять их, а также ответственность объединений в случаях нарушений законодательства.

Закон предусматривает и другой метод реализации органами власти своих контрольных полномочий. Такие органы «имеют право присутствовать на мероприятиях, которые проводятся объединениями граждан» (ст. 25 Закона Украины «Об объединениях граждан»). И в данном случае Закон не уточнил, какие именно мероприятия имеются в виду. Очевидно, что государственные органы могут осуществлять контроль далеко не во всех сферах деятельности объединений.

Органы государственной власти вправе и обязаны контролировать лишь мероприятия, которые осуществляются руководящими и контрольно-ревизионными органами объединений, поскольку именно здесь решаются все проблемы деятельности объединений как субъектов публично-правовых отношений. Должностные лица государственных органов вправе принимать участие в заседании руководящего органа, запрашивать необходимую информацию о принятых им решениях и т. п.

Надзор за выполнением и соблюдением законности объединениями граждан осуществляют органы прокуратуры.

Контроль за источниками и размерами поступлений, уплатой налогов объединениями граждан осуществляют соответственно финансовые органы и органы государственной налоговой инспекции. Объединения граждан в установленном порядке должны подавать финансовым органам декларации о своих доходах и затратах. Ежегодно на основании финансовых деклараций в газете «Голос Украины» публикуются списки лиц, пожертвования которых в пользу политических партий превышают размер, установленный Верховной Радой Украины.

Специальная комиссия Верховной Рады Украины, в состав которой входят депутаты — представители всех представленных в парламенте политических партий, рассматривает их финансовую деятельность за год и докладывает свои выводы на пленарном заседании Верховной Рады.

В случае нарушения финансовой дисциплины политическая партия несет ответственность в соответствии с законодательством.

Государственный контроль за деятельностью политических партий осуществляют Министерство юстиции — относительно соблюдения политической партией требований Конституции и законов Украины, а также устава политической партии, и Центральная избирательная комиссия и окружные избирательные комиссии — относительно соблюдения политической партией порядка участия в избирательном процессе.

Должностные лица легализующих органов и граждане за нарушение законодательства об объединениях несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Административная ответственность состоит в применении к объединениям граждан таких взысканий, как предупреждение, штраф, временный запрет (остановка) отдельных видов деятельности, временный запрет (остановка) деятельности, принудительный роспуск (ликвидация).

Предупреждение применяется соответствующим легализующим органом в письменном виде при совершении объединением граждан правонарушения, не влекущего за собой обязательного применения другого вида взыскания.

В случае грубого или систематического совершения правонарушений, по представлению легализующего органа или прокурора на объединение граждан накладывается штраф в судебном порядке.

Законом предусмотрены два случая применения санкций к объединениям граждан, которые совершили противоправные действия: 1) выявление нарушения законодательства; 2) совершение действий, противоречащих их уставным целям.

Приостановление деятельности объединения граждан и его ликвидация представляют собой два взаимозависимых процессуальных действия, которые отличаются по смыслу возникающих правоотношений. Полномочия по приостановлению деятельности объединений имеют легализующие органы и прокуратура, которые обращаются с соответствующим представлением в суд.

В первом случае, при временном запрете отдельных видов или всей деятельности объединения граждан, после устранения причин, ставших основанием для временного запрета, по ходатайству объединения граждан его деятельность может быть восстановлена судом в полном объеме.

При ликвидации (принудительном роспуске) суд одновременно решает вопрос о прекращении выпуска печатного средства массовой информации того объединения, которое ликвидируется. Решение о принудительном роспуске всеукраинских и международных объединений граждан на территории Украины принимается Конституционным судом.

В случае приостановления деятельности, объединение граждан сохраняет некоторые полномочия юридического лица, в частности, оно вправе использовать денежные взносы в банках, предназначенные для финансирования хозяйственной деятельности и исполнения обязательств по трудовым договорам. Таким образом, приостановление деятельности объединения не влечет за собой запрета предпринимательской или производственно-творческой деятельности, тогда как факт ликвидации означает потерю всех полномочий юридического лица.

К политическим партиям может быть применена такая мера, как предупреждение о недопущении незаконной деятельности и запрет политической партии.

Прекращают свою деятельность политические партии путем реорганизации или ликвидации (самороспуска), а также в случае запрета деятельности или аннулирования регистрационного свидетельства. Последнее применяется в следующих случаях.

Во-первых, если политической партией затронуто требование о представлении сведений о банковском учреждении, в котором она открыла счет. Во-вторых, при выявлении на протяжении трех лет со дня регистрации недостоверных сведений в представленных на регистрацию документах. В-третьих, невыдвижение политической партией своих кандидатов на выборах Президента Украины и выборах народных депутатов Украины на протяжении десяти лет. Другие основания для аннулирования регистрационного свидетельства не допускаются.

Осуществление контрольных функций соответствующими органами призваны подтвердить соответствие деятельности объединений граждан их уставным целям. В процессе осуществления контроля финансовые органы и органы налоговой инспекции проверяют соответствие положений устава действующему законодательству об объединениях граждан.