44.3. Органы внешних сношений Украины за рубежом: структура, задачи и полномочия

Заграничными органами Министерства иностранных дел Украины являются:

— дипломатические представительства Украины;

— консульские учреждения;

— постоянные представительства Украины при международных оргранизациях.

Дипломатическое представительство и консульские учреждения Украины за границей являются постоянно действующими учреждениями Украины за границей, которые осуществляют официальные международные отношения; осуществляют представительство Украины за границей.

Правовой основой дипломатической службы в Украине является Закон Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г., в котором указано, что дипломатическая служба направлена на практическую реализацию внешней политики Украины, защищает национальные интересы Украины в сфере международных отношений, а также права и интересы граждан и юридических лиц за границей.

Основным международно-правовым документом по регулированию дипломатических отношений между государствами является Венская конвенция о дипломатических отношениях, принятая 18 апреля 1961 года¹ на Конференции ООН по дипломатическим отношениям и иммунитетам.

Участниками конвенции на сегодняшний день являются свыше 160 государств и, в частности, Украина.

Конвенция предусматривает, что установление дипломатических отношений между государствами и учреждениями постоянных дипломатических представительств осуществляется только по их взаимному согласию.

Исходя из четко очерченных функций дипломатических представительств, зафиксированных в Конвенции, дипломат, представитель Украины имеет такие функции:

— представительство Украины в государстве пребывания;

— защита в государстве пребывания интересов Украины и ее граждан в границах, допускаемых международным правом;

— ведение переговоров с правительством государства пребывания;

— выяснение всеми законными способами условий и событий в государстве пребывания и информирование о них правительства Украины;

— поощрение дружественных отношений между Украиной и государством пребывания, развитие взаимоотношений в области экономики, культуры и науки;

— выполнение консульских функций.

Для дипломатических работников, которые работают в зарубежных дипломатических учреждениях Украины, устанавливаются следующие должности:

1) Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины, Постоянный

представитель Украины при международной организации;

2) Генеральный консул Украины;

3) Советник-посланник;

4) советник;

5) консул Украины;

6) первый секретарь;

7) вице-консул;

8) второй секретарь;

9) третий секретарь;

10) атташе.

Кадры дипломатической службы составляют:

1) работники, занимающие штатные дипломатические должности на постоянной основе;

2) работники, занимающие штатные административно-технические должности на постоянной основе;

3) работники, занимающие штатные дипломатические и административно-технические должности на определенный срок (срочный трудовой договор).

Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины, Постоянный представитель Украины при международной организации назначаются на должности и отстраняются от должностей Президентом Украины по представлению Министра иностранных дел Украины.

Указы Президента Украины по этим вопросам скрепляются подписями Премьер-министра Украины и Министра иностранных дел Украины.

Министр иностранных дел Украины вносит Президенту Украины представление по кандидатурам о назначении на должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины, Постоянного представителя Украины при международной организации после консультаций в Комитете Верховной Рады Украины по иностранным делам в отношении кандидатур на эти должности.

Назначение на другие дипломатические должности и освобождение от этих должностей осуществляются в соответствии с действующим законодательством.

Порядок назначения главы дипломатического представительства Украины в страну его будущего пребывания предусматривает получение от правительства Украины согласия (агремана) на его назначение. В конвенции об этом сказано так: «Аккредитирующее государство должно быть убеждено в том, что государство пребывания дало агреман на то лицо, которое оно собирается ак-кредитировать как главу представительства в этом государстве»¹.

Дипломатический представитель, получивший агреман, считается персоной грата, то есть желательным лицом. В случае отказа в предоставлении агремана соответствующее лицо считается персоной нон грата (нежелательной). При этом государство пребывания не обязано сообщать аккредитирующему государству мотивы отказа.

Официальная деятельность главы дипломатического представительства Украины в стране пребывания начинается с вручения им верительных грамот. Вручение верительных грамот происходит в каждой стране согласно своему протокольному церемониалу. Но основные элементы его, отвечающие международной практике, такие: верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции, на церемонии присутствуют высокие лица со стороны главы государства и министерства иностранных дел, посла сопровождают члены дипломатического персонала, при вручении возможен обмен речами (но не всегда и не обязательно), после вручения грамот глава государства дает послу так называемую частную аудиенцию (беседа с послом), в некоторых странах послу предоставляются военные почести.

С момента вручения грамот считается, что посол приступил к выполнению своих обязанностей.

Конвенция предусматривает, что государство может назначить одного и того же главу своего дипломатического представительства в одно или несколько государств при условии получения на это согласия данных государств. Если один и тот же глава представительства аккредитируется в нескольких государствах, то могут быть назначены поверенные в делах в каждом из них, где глава представительства не имеет постоянного места пребывания. В таком случае дипломатическое представительство называется миссией.

Согласно положениям конвенции, глава дипломатического представительства Украины или иной член дипломатического персонала представительства Украины может действовать и как представитель Украины при любой международной организации.

Если должность главы представительства Украины вакантная или если глава представительства Украины не может выполнять свои функции, временно исполняющим обязанности главы представительства является временный поверенный в делах Украины.

Членами дипломатического персонала представительства Украины должны быть граждане Украины. Граждане же государства пребывания могут быть членами дипломатического персонала представительства Украины только с согласия этого государства.

Государство пребывания может в любое время, не мотивируя своего решения, сообщить Украине, что глава представительства или кто-нибудь из членов дипломатического персонала Украины является персоной нон грата или что любой член персонала представительства Украины — не желательным. В таком случае Украина обязана отозвать такое лицо или приостановить его функции в представительстве Украины. Если Украина откажется или не выполнит на протяжении разумного срока свои обязанности, государство пребывания может отказать в признании такого лица сотрудником представительства Украины.

Численность персонала дипломатического представительства Украины определяется заключением конкретного соглашения со страной пребывания. При отсутствии такого соглашения государство пребывания может предложить, чтобы численность персонала сохранялась в границах, которые оно считает достаточными и нормальными, учитывая обстоятельства и условия, существующие в государстве пребывания, а также потребности представительства Украины.

Старшинство членов дипломатического персонала представительства Украины определяется его главой и сообщается ведомству иностранных дел страны пребывания. Представительство Украины обязано также информировать ведомство иностранных дел по таким вопросам:

— о назначении сотрудников представительства Украины, их прибытии и окончательном отбытии или прекращении функций в представительстве Украины;

— о прибытии и окончательном отбытии лица, относящегося к семье сотрудника представительства Украины, и, в надлежащих случаях, о том, что то или иное лицо становится или перестает являться членом семьи сотрудника представительства Украины;

— о принятии на работу в представительство Украины и увольнении лиц, живущих в государстве пребывания, имеющих право на привилегии и иммунитеты.

Дипломатические привилегии и иммунитеты — это совокупность личных прав и преимуществ, которые предоставляют иностранным дипломатам и дипломатическим представительствам в странах пребывания с целью успешного выполнения ими своих функций.

Согласно Венской конвенции 1961 года дипломатические работники Украины имеют такие привилегии и иммунитеты: неприкосновенность помещений, архивов и дипломатической почты, освобождение от налогов, свободу отношений со своим правительством, иными представительствами и консульствами своего государства, где бы они не находились, таможенные привилегии, право вывешивать флаг и герб на доме представительства и тому подобное. Государство пребывания обязано предоставлять все возможности для выполнения функций представительства. На нем также лежит обязанность употребления всех надлежащих мер по защите помещений представительства от вторжения, нанесения вреда или оскорбления. Вместе с этим дипломатические работники Украины обладают и личными привилегиями и иммунитетами, предусматривающими личную неприкосновенность дипломата, неприкосновенность и защиту помещений, в которых проживает дипломат, а также не подлежащие юрисдикции государства пребывания. Личный багаж дипломата освобождается от таможенного досмотра, за исключением случая, когда есть серьезные основания предположить, что в нем находятся вещи, ввоз или вывоз которых запрещен законом, или регулируется карантинными правилами государства пребывания.

Принцип неприкосновенности дипломата вступает в силу со времени его прибытия на территорию принимающей страны и приостанавливается при его окончательном отъезде по истечении своей миссии. Дипломатические привилегии и иммунитеты распространяются также на членов семьи дипломата.

Согласно Конвенции широкие привилегии и иммунитеты предоставляются административно-техническому и обслуживающему персоналу дипломатических представительств и членам их семей. Они пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами с тем исключением, что иммунитет от гражданской и уголовной юрисдикции государства пребывания не распространяется на действия, совершенные ими не при выполнении своих служебных обязанностей, и их багаж может подлежать таможенному досмотру.

На основе взаимности государства могут заключить между собой соглашение о расширении привилегий и иммунитетов, предусмотренных конвенцией.

В соответствии с международным правом дипломатические привилегии и иммунитеты в этом объеме предоставляются Президенту Украины, Премьер-министру Украины, Министру иностранных дел Украины и представителям иных высших учреждений государства во время их пребывания на иностранных территориях.

Большую роль в защите за границей прав и интересов Украины и ее граждан, способствовании развитию дружественных отношений Украины с иными государствами, расширении экономических, торговых, научно-технических, гуманитарных, культурных, спортивных и туристических связей, играют Консульские учреждения¹. Консульское управление является структурным подразделением Министерства иностранных дел Украины. Консульское управление обеспечивает по доверенности руководства Министерства консульские отношения Украины с иностранными государствами, защиту прав и интересов Украины, ее граждан и юридических лиц за границей. Управление координирует и направляет деятельность консульских подразделений в составе дипломатических представительств Украины за границей и представительств Министерства иностранных дел Украины на территории Украины, а также генеральных консульств, консульств, вице-консульств, консульских агентств, нештатных (почетных) консулов Украины за границей. Правовой основой деятельности Консульской службы Украины является Консульский устав Украины, утвержденный Указом Президента Украины (2 апреля 1994 г.). На сегодняшний день за пределами нашего государства функционирует 68 консульских учреждений Украины, в частности 55 консульских подразделений дипломатических представительств- Украины, 7 генеральных консульств, 1 отделение в Берлине, 1 консульство и 1 консульское агентство. Кроме этого, за границей действует 19 консульских учреждений, возглавляемых почетными консулами Украины.

В отличие от посольств и миссий консульства не имеют права универсального представительства государства за границей и выполняют свои задачи, не касаясь сути политических аспектов межгосударственных отношений. Вместе с этим, согласно ст. 17 Венской конвенции о консульских отношениях от 24 апреля 1963 г.: «В государстве, где аккредитирующее государство не имеет дипломатического представительства, и где оно не представлено дипломатическим представительством третьего государства, консульское должностное лицо может, с согласия государства пребывания, быть уполномоченным на совершение дипломатических актов. Совершение таких актов консульским должностным лицом не изменяет его консульского статуса и не дает ему права претендовать на дипломатические привилегии и иммунитеты».

Общим между посольством и консульством является то, что первое и второе являются государственными органами системы внешних отношений, и таким образом деятельность консульства, как и посольства, имеет представительский характер. Тем не менее посольство всегда расположено в столице страны пребывания, а консульств акредитирующего государства может быть несколько в стране пребывания, и располагаются они, кроме столицы, в иных городах. К компетенции посольства входит все (в частности, консульские вопросы), что затрагивает права и интересы акредитирующего государства на всей территории страны пребывания, консульство же имеет определенную специализацию и действует не по всей территории страны пребывания, а лишь в границах отведенного ему консульского округа. Последствием этого является еще одно отличие между посольством и консульством: первое поддерживает контакты с центральными органами власти страны пребывания (правительством, министерством иностранных дел и тому подобное), тогда как консульство должно поддерживать прямые контакты лишь с органами власти своего консульского округа.

Установление же дипломатических отношений означает установление и консульских отношений.

Правовой базой для установления консульских отношений и начала деятельности консульских учреждений является взаимное согласие государств, высказанное в любой приемлемой для них международно-правовой форме. Это могут быть консульские соглашения и конвенции, протоколы об открытии консульств, обмен письмами, телеграммами и тому подобное.

Стороны договариваются не только о месте нахождения консульских учреждений, но и об уровне и классе этих представительств. Общепринятыми в мировой практике являются такие классы консульских учреждений: 1) генеральное консульство; 2) консульство; 3) вице-консульство; 4) консульское агентство. Согласно Консульскому уставу Украины в понятие «консульские учреждения», кроме четырех вышеупомянутых классов консульских учреждений, еще входят: «...Консульское управление Министерства иностранных дел Украины, представительства Министерства иностранных дел Украины в Украине, консульские отделы дипломатических представительств Украины, генеральные отделы дипломатических представительств Украины».

Консульские учреждения подчинены Министерству иностранных дел Украины и действуют под общим руководством главы дипломатического представительства Украины в государстве пребывания. Они возглавляются согласно классу консульского учреждения: генеральными консулами, консулами, вице-консулами и консульскими агентами.

В свою очередь консулы распределяются на две категории:

— штатные;

— в нештатные, или почетные консулы.

Как определяется в ст. 10 Консульского устава Украины, к штатным консулам относятся: «Консульские служебные лица, находящиеся на дипломатической службе в Украине. Работники консульских учреждений, являющиеся гражданами Украины и постоянно проживающие в Украине, находящиеся на государственной службе в Министерстве иностранных дел Украины».

Внештатный консул — это лицо, которое не находится на государственной, дипломатической или консульской службе, но выполняет определенные консульские поручения по просьбе заинтересованного государства и с согласия страны пребывания. Для внештатного консула характерным является то, что он вместе с выполнением консульских функций может заниматься профессиональной деятельностью, получать или не получать вознаграждение за осуществление консульских функций. Относительно гражданства, то ст. 92 Консульского устава Украины отмечает, что «нештатными (почетными) консулами могут быть как граждане Украины, так и иностранные граждане из числа лиц, занимающих заметное положение в обществе государства пребывания и обладают необходимыми личными качествами. Они не должны состоять на государственной службе в государстве пребывания или активно участвовать в ее политической жизни».

Положительным фактором, определяющим целесообразность назначения почетных консулов Украины, является существование стран (или отдельных регионов стран), где проживает значительная по количеству украинская община (Австралия, провинция Мисионес Аргентины, штат Парана Бразилии и тому подобное). Так, почетным консулом Украины в Бразилии назначен господин Мариан Чайковский, в Аргентине — господин Рамон Гринюк.

Главы консульских учреждений Украины всех рангов назначаются Министерством иностранных дел Украины, вместе с этим учитывается и точка зрения страны пребывания. Если страна пребывания согласна, то консул должен получить документ — консульский патент о допущении его к выполнению служебных обязанностей в указанном консульском округе. Оформляется путем экзекватуры. Консульский патент и экзекватура необходима только для глав самостоятельных консульских учреждений.

В отличие от верительных грамот, адресованных и вручаемых главам стран пребывания консульские патенты не содержат конкретного адресата. Они составляются и предъявляются консулом во время выполнения им своих служебных функций.

В составе консульского учреждения, кроме председателя, отдельными участками работы могут руководить консул, иногда несколько вице-консулов, должностные лица: атташе, секретарь консульского учреждения, откомандированные к консульскому учреждению стажеры, а также административно-технический и обслуживающий персонал. К ним относятся, в частности, водители, прислуга, садовник и прочие лица, исполняющие обязанности по обслуживанию работы консульства.

Консул осуществляет защиту прав и интересов аккредитирую-щего государства, его граждан и юридических лиц на территории консульского округа, но, в отличие от дипломата, в своем округе он действует на основании норм внутреннего права аккредитиру-ющего государства.

Консульская деятельность в стране пребывания крайне разнообразна. Это учет граждан Украины, которые постоянно проживают или временно находятся в его консульском округе; паспортно-визовая работа; учет и регистрация актов гражданского состояния; легализация и засвидетельствование; предоставление помощи гражданам Украины; предоставление помощи судам и самолетам; выполнение поручений следственных или судебных органов Украины; выяснение условий и развития во всех сферах жизни страны пребывания и информирование об этом правительства Украины.

Среди консульских функций большое место занимает паспортно-визовая работа, которая регулируется Консульским уставом Украины и двухсторонними договоренностями между Украиной и другими государствами. Консулы имеют право, в границах своего консульского округа, выдавать, восстанавливать, погашать паспорта гражданам Украины, продлевать срок их действия, вносить в них необходимые пометки, а также выдавать гражданам иные документы, представляющие право на пересечение границы, а также выдавать, продлевать, аннулировать визы для въезда в Украину или транзитного проезда через территорию Украины. Основным правовым актом, регулирующим вопрос въезда и выезда из Украины является Закон Украины «О порядке выезда с Украины и въезда в Украину»¹ от 21 января 1994 г., «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 г.², Постановление Кабинета Министров Украины «Правила въезда иностранцев в Украину, их выезда с Украины и транзитного проезда через ее территорию» от 29 декабря 1995 г.³ и др.

Анализ нормативных документов показывает, что права и свободы, установленные для граждан Украины, в равной мере касаются и иностранных граждан. Иностранцы имеют те же права и свободы и выполняют те же обязанности, что и граждане Украины, если иное не предусмотрено действующим законодательством.