20.3. Субъекты и стадии производства по делам об административных проступках

Всех субъектов производства можно поделить на группы.

К первой следует отнести так называемых лидирующих субъектов. К этой группе относятся, прежде всего, органы, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении. Перечень этих органов установлен ст. 213 КоАП, а также ст.ст. 218-2448 (порядка 44 субъектов). Кроме того, это органы, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении ст. 255 КоАП, а также государственные органы и должностные лица, исполняющие постановления о наложении административных взысканий (например, ст. 313 КоАП закрепляет участие в производстве таких субъектов, как государственные исполнители).

Вторую группу составляют лица, лично заинтересованные в деле: лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший и их законные представители — адвокаты, родители, опекуны и попечители.

Наиболее полно в законе представлены права лица, привлекаемого к административной ответственности.

Хотелось бы обратить внимание на важный аспект обеспечения защиты интересов лиц, лично заинтересованных в деле. Для обеспечения права на защиту от обвинения и предоставление правовой помощи при разрешении дел в судах и других государственных органах в Украине, в соответствии с Конституцией Украины, действует адвокатура. Адвоката, участвующего в производстве, следует наделить широкими процессуальными правами. Для этого исходной точкой должен явиться перечень прав адвоката, установленный ст. 6 Закона Украины «Об адвокатуре»¹. Однако КоАП Украины значительно сужает права адвоката по сравнению с названным Законом.

Третью группу составляют лица, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, переводчики, специалисты, понятые.

Иногда выделяют еще четвертую категорию субъектов — общественные организации, трудовые коллективы и др, которые могут заявлять ходатайства, либо им могут быть переданы материалы дела для рассмотрения при освобождении лица от административной ответственности.

Любая правоприменительная деятельность представляет собой сложный процесс и проходит ряд последовательных стадий. Для производства по делам об административных проступках, как разновидности правоприменительной деятельности, характерна волнообразность, цикличность и стадийность. Остановимся на краткой характеристике стадий производства по делам об административных проступках.

Анализ положений КоАП позволяет выделить такие стадии производства по делам об административных правонарушениях:

— возбуждение дела;

— административное расследование;

— рассмотрение дела и принятие по нему решения;

— пересмотр постановления по жалобе либо по протесту;

— исполнение постановления по делу. Первоначальной является стадия возбуждения дела. Следует

различать поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении.

Поводами являются: заявления граждан, материалы, поступающие от правоохранительных органов, сообщения предприятий, учреждений и организаций, средств массовой информации, а также такой специфический повод как непосредственное обнаружение уполномоченным лицом факта совершения административного правонарушения.

Основанием для возбуждения дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения.

Стадия возбуждения дела об административном правонарушении будет выступать самостоятельной стадией в случае ее процессуального оформления в виде постановления прокурора о возбуждении данного дела. При отсутствии такого постановления прокурора, возбуждение дела является этапом стадии административного расследования.

На стадии административного расследования устанавливаются фактические обстоятельства по делу. Установление фактических обстоятельств производится различными способами: опросом лиц, владеющих информацией, имеющей отношение к делу, освидетельствованием, проведением экспертизы, изъятием документов, осмотром, и т. д.

Фактические обстоятельства фиксируются в соответствующих процессуальных документах. Данные фактические обстоятельства фиксируются затем в протоколе об административном правонарушении. Протокол является процессуальным документом, завершающим административное расследование.

КоАП установлены обязательные требования к содержанию и реквизитам протокола, установлен круг лиц, имеющих право на составление протокола.

В случае совершения административного правонарушения группой лиц, протокол составляется на каждое лицо отдельно. Протокол и все материалы расследования направляются органу (должностному лицу), уполномоченному на рассмотрение дела.

К сожалению, КоАП Украины не содержит процессуальных сроков составления протокола. В Российской Федерации, к примеру, закреплено положение, в соответствии с которым протокол составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения, в случае же, если требуется дополнительное изучение обстоятельств дела, то в течение суток с момента выявления правонарушения.

То же относится и к срокам передачи протокола органу, уполномоченному на рассмотрение дела. Процессуальные сроки в КоАП Украины не установлены (в РФ — сутки с момента составления). Процессуальные сроки установлены лишь в отношении протоколов о совершении коррупционного деяния — протокол должен быть передан в суд в 3-дневный срок с момента его составления.

В законодательстве также не содержится норм, в соответствии с которыми орган, уполномоченный на рассмотрение дела, имел бы право возвратить протокол на доработку или переоформление, в случае, если протокол составлен без соблюдения требований, предъявляемых к нему (например, составлен неправомочным лицом).

Следующей стадией является рассмотрение дела и вынесение по нему решения.

Ст. 213 КоАП содержит перечень органов, уполномоченных на рассмотрение дел об административных проступках, а ст. 217 КоАП устанавливает полномочия должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Статья 276 включает нормы о месте рассмотрения дела об административном проступке.

Исходя из принципа оперативности административного процесса, установлены довольно сжатые сроки для рассмотрения дела об административном проступке. По общему правилу, дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения уполномоченным органом протокола об административном правонарушении и иных материалов дела. По некоторым категориям дел установлены еще более краткие сроки рассмотрения. Так, дела о заготовке, переработке или сбыте радиоактивно загрязненных сверх допустимых уровней продуктов питания либо иной продукции (ст. 422); о незаконном производстве, приобретении, хранении, перевозке, пересылке наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах (ст. 44); об уклонении от медицинского осмотра или медицинского обследования (ст. 441); о нарушении правил о валютных операциях (ст. 162); о мелком хулиганстве (ст. 173); о распространении ложных слухов (ст. 1731); о распитии спиртных напитков в общественных местах и появлении в общественных местах в пьяном виде (ст. 178); о проявлении неуважения к суду (ст. 1853) и ряд других — рассматриваются в течение одних суток. Дела о торговле с рук в неустановленных местах (ст. 160); о незаконной торговой деятельности (ст. 1602); о нарушении порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 1851); о нарушении законодательства о референдуме (ст. 1864) и др. — в трехдневный срок. Дела о мелком хищении государственного или коллективного имущества (ст. 51) и др. — в пятидневный срок, а дела о нарушениях, связанных с использованием газа (ст. 101) и некоторые другие — в семидневный срок.

Этап подготовки дела к рассмотрению характеризуется в ст. 278 КоАП, а сам порядок рассмотрения дела — в ст. 279. При рассмотрении дела уполномоченный орган либо должностное лицо должны выяснить ряд обстоятельств, дающих возможность решить вопрос о привлечении лица к административной ответственности: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли лицо в его совершении, подлежит ли лицо административной ответственности, есть ли смягчающие или отягчающие обстоятельства и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

При рассмотрении дела коллегиальным органом обязательно ведется протокол, реквизиты которого указаны в ст. 281 КоАП Украины.

По результатам рассмотрения дела об административном проступке, орган или должностное лицо выносит одно из постановлений:

1. О наложении административного взыскания.

2. О применении мер воздействия, которые применяются к несовершеннолетним и предусмотрены ст. 241 КоАП Украины.

3. О прекращении дела (причем, прекращение дела имеет место

и при передаче материалов на рассмотрение товарищеского суда, а также при передаче материалов дела прокурору, органу предварительного следствия или дознания, а также при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном проступке (ст. 247 КоАП Украины). К постановлению законом предъявляются определенные требования (ст. 283). Постановление должно содержать: наименование органа (должностного лица), который вынес постановление, дату рассмотрения дела; сведения о лице, относительно которого рассматривается дело; изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела; указание нормативного акта, который предусматривает ответственность за данное административное правонарушение; принятое по делу решение.

Если при разрешении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение органами одновременно решается вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, то в постановлении по делу указываются размер ущерба, который подлежит взысканию, порядок и срок его возмещения. Постановление по делу должно содержать разрешение вопроса об изъятых вещах и документах, а также указание о порядке и сроке его обжалования.

Постановление коллегиального органа принимается простым большинством голосов членов коллегиального органа, которые присутствуют на заседании.

Постановление по делу об административном правонарушении подписывается должностным лицом, которое рассмотрело дело, а постановление коллегиального органа — председательствующим на заседании и секретарем этого органа.

Далее постановление доводится до сведения лиц, лично заинтересованных в исходе дела, а также до сведения предприятий, учреждений и организаций, которым оно адресовано.

Следующей является стадия пересмотра постановления по жалобе или протесту. Данная стадия производства по делам об административных проступках является факультативной.

Защита прав и свобод граждан во время осуществления производства по делам об административных проступках предусматривает осуществление компетентными органами и их должностными лицами, а также гражданами соответствующих процессуальных действий по восстановлению нарушенных прав и принудительному исполнению неисполненных либо исполненных ненадлежащим образом обязанностей путем применения правовых средств и способов. Таким образом, лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном проступке, а также потерпевший имеют право обжаловать вынесенное постановление. Представляется, что право на подачу жалобы принадлежит также и законным представителям указанных лиц.

В ст. 288 КоАП Украины устанавливается перечень кассационных инстанций, в которые может быть подана жалоба на постановление по делу об административном проступке. Лицо, в отношении которого вынесено постановление, или потерпевший имеют ряд альтернативных возможностей для подачи жалобы. Так, постановление административной комиссии может быть обжаловано в исполнительный комитет того совета, который ее создал или в районный (городской) суд; решение исполнительного комитета поселкового, сельского совета — в исполнительный комитет районного, городского, районного в городе совета или в районный (городской) суд; постановления других органов (должностных лиц) о наложении административного взыскания в виде штрафа — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) суд; постановления о наложении других административных взысканий — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный (городской) суд. Во всех указанных случаях решение суда по жалобе является окончательным и не подлежит кассационному обжалованию в порядке административного производства. Следует отметить также, что постановление районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания при первоначальном рассмотрении ряда дел, которые могут рассматриваться только судом (о мелком хулиганстве, о мелком хищении государственного или общественного имущества и др.) является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит. Данное положение некоторыми учеными расценивается в качестве юридического нонсенса в свете современных требований по защите прав человека, и с этим стоит согласиться¹.

Постановление об одновременном наложении основного и дополнительного административных взысканий может быть обжаловано по выбору лица, относительно которого оно вынесено, или потерпевшим в порядке, установленном для обжалования основного или дополнительного взыскания.

Постановление органа внутренних дел (должностного лица), Государственной инспекции по маломерным судам Украины о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола не может быть обжаловано в судебном порядке, а лишь в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). То же правило установлено и относительно обжалования постановления должностного лица военной автомобильной инспекции по делу о нарушении правил дорожного движения, совершенного водителем транспортного средства Вооруженных сил Украины.

Жалоба направляется в орган (должностному лицу), который вынес постановление по делу об административном правонарушении, если другое не установлено законодательством Украины. Поступившая жалоба в течение трех суток посылается вместе с делом органу (должностному лицу), правомочному в соответствии с этой статьей ее рассматривать.

В соответствии с положениями ст. 289 КоАП Украины, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления. Однако Законом Украины «Об обращениях граждан» предусмотрено следующее: жалоба на обжалуемое решение может быть подана в орган или должностному лицу высшего уровня в течение одного года с момента его принятия, но не позднее одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением. Жалобы, поданные с нарушением указанного срока, не рассматриваются. В Законе подразумевается жалоба на действия любых должностных лиц или органов государственной власти. Таким образом, между данными нормами существует коллизия, которая пока не разрешена.

Статья 290 КоАП Украины предусматривает возможность опротестования прокурором постановления по делу об административном правонарушении.

Кассационная инстанция вправе оставить постановление без ■изменения, а жалобу или протест без удовлетворения; отменить постановление по делу об административном проступке и направить его на новое рассмотрение; отменить постановление и закрыть дело. В кассационном порядке может быть принято решение об изменении взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом. Однако такое взыскание не может быть более суровым. Если будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать это дело, то такое постановление отменяется и дело посылается на рассмотрение компетентного органа (должностного лица). Статья 294 КоАП Украины устанавливает полномочия судьи, начальника органа внутренних дел, председателя вышестоящего суда и начальника вышестоящего органа внутренних дел относительно пересмотра некоторых дел.

Копия решения по жалобе или протесту на постановление по делу об административном правонарушении в течение трех дней посылается лицу, относительно которого оно вынесено. В тот же срок копия постановления посылается потерпевшему по его просьбе.

О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором.

Протест на решение по жалобе вносится в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) относительно органа (должностного лица), который принял решение по жалобе. В отношении полномочий, осуществляемых прокурором в производстве по делам об административном правонарушении, следует сделать некоторую оговорку. Прокурор на основании переходных положений Конституции Украины (раздел 15) осуществляет на современном этапе полномочия по общему надзору за законностью, и, следовательно, имеет право внесения протеста на постановление по делу об административном проступке.

Завершающей стадией производства по делам об административных проступках является исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Выделение стадии исполнения постановления в обособленный раздел КоАП Украины обусловлено тем, что в этой стадии принимают участие новые субъекты, с особыми полномочиями и особым характером работы¹. Нормативное регулирование исполнения постановлений о наложении административных взысканий осуществлено в разделе V КоАП Украины.

Помимо основных положений, имеющих отношение к наложению административных взысканий различных видов, в данном разделе содержатся специальные нормы, регламентирующие порядок наложения отдельных видов административных взысканий. Это: производство по исполнению постановления о вынесении предупреждения; производство по исполнению постановления о наложении штрафа; производство по исполнению постановления о возмездном изъятии предмета; производство по исполнению постановления о конфискации предмета, денег; производство по исполнению постановления о лишении специального права; о применении исправительных работ; о применении административного ареста, а также производство по исполнению постановления в части возмещения имущественного ущерба.