30.1. Основы управления транспортом и дорожным хозяйством

Специфика управления этой сферой экономики связана не только с ее значимостью для развития экономики Украины, но также и с тем, что ст. 450 ГК Украины относит транспортные средства организаций, промышленных предприятий, собственников автомобилей и иных субъектов, действующих в сфере транспорта, к источникам повышенной опасности для окружающей среды, поэтому управление в этой отрасли имеет определенную специфику:

— во-первых, это проявляется в определении государством основных направлений развития дорожно-транспортного комплекса страны, что выразилось в принятии концепции его развития. Она была разработана на основании положений: «Послание Президента Украины Верховной Раде Украины — Украина: шаг в XXI век. Стратегия экономического и социального развития на 2000—2004 гг. О внутреннем и внешнем положении Украины в 2000 году», его Послания «Об основных направлениях бюджетной политики на 2002 год». В концепции определяются пути решения проблем дальнейшего развития транспортного хозяйства, с учетом новых задач, поставленных перед транспортом в условиях оживления и обновления реального сектора экономики, увеличения спроса на транспортные услуги, активизации процессов интеграции ДТК Украины в европейскую и мировую транспортные системы. Таким образом, первоочередной задачей является формирование единого правового поля деятельности предприятий транспорта, основную часть которого составляют нормы административного права, и, учитывая, что деятельность этих предприятий является источником повышенной опасности, подавляющая часть данных административно-правовых норм входят в две группы — обязывающие и запрещающие;

— во-вторых, следует иметь в виду централизованную систему управления предприятиями транспорта общего пользования (морского, речного, железнодорожного, авиационного, трубопроводного), поэтому ст. 5 Закона Украины «О транспорте» предусматривает, что отношения предприятий транспорта общего пользования с центральными и местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления строятся только на основе налогов, налоговых льгот, установленных нормативов и иных экономических мер в соответствии с действующим законодательством Украины.

Вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий транспорта, привлечение их персонала на иные работы местными органами власти и самоуправления не допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательством Украины;

— в-третьих — наличие повышенных требований к дисциплине сотрудников транспортной системы, предусмотренные в уставах или в отдельных положениях;

— в-четвертых — существование особой системы контроля за соблюдением правил, норм и стандартов, регламентирующих деятельность транспортных предприятий и учреждений;

— в-пятых — существование у транспортных предприятий и органов управления транспортом полномочий на применение мер административного принуждения — мер взыскания, пресечения, административно-предупредительных мер.

Согласно статье 21 Закона Украины «О транспорте» транспорт государства объединяется в Единую транспортную систему. В эту систему вошли: транспорт общего пользования (железнодорожный, морской, речной, автомобильный и авиационный, а также городской транспорт, в том числе метрополитен); промышленный железнодорожный транспорт; ведомственный транспорт; трубопроводный транспорт; дороги сообщения общего пользования.

Единая транспортная система должна отвечать требованиям общественного производства и национальной безопасности, иметь разветвленную инфраструктуру для предоставления всего комплекса транспортных услуг, в том числе для складирования и технологической подготовки грузов к транспортированию, обеспечивать внешнеэкономические связи Украины. Поэтому управление этой системой осуществляется из единого центра, которым является Министерство транспорта Украины. Оно действует на основании Положения о нем, которое утверждено Указом Президента Украины от 11 мая 2000 г.¹ Это министерство является центральным органом исполнительной власти, его деятельность направляется и координируется Кабинетом Министров Украины. Минтранс Украины — главный (ведущий) орган в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной политики в области транспорта и дорожного хозяйства, в сфере использования воздушного пространства Украины, навигационно-гидрографического обеспечения мореходства.

Основными задачами Минтранса Украины являются:

— государственное управление транспортным комплексом и дорожным хозяйством Украины, использованием воздуш-

. ного пространства Украины, навигационно-гидрографичес-ким обеспечением мореплавания;

— организация безопасной работы транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины;

— обеспечение реализации государственной политики относительно становления и развития транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины, национальной сети международных транспортных коридоров, организация навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, использование воздушного пространства Украины для своевременного, полного и качественного удовлетворения потребностей населения и общественного производства в перевозках всеми видами транспорта;

— обеспечение взаимодействия и координации работы автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожного хозяйства, осуществление мероприятий по развитию единой транспортной системы Украины;

— создание равных условий для развития хозяйственной деятельности предприятий транспорта различных форм собственности;

— создание условий для интеграции транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины в европейскую и мировую транспортную систему;

Минтранс Украины соответственно возложенных на него задач:

— осуществляет государственное управление автомобильным, авиационным, железнодорожным, морским и речным транспортом, а также дорожным хозяйством;

— осуществляет координацию работы предприятий, учреждений и организаций автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожного хозяйства, их объединений, которые относятся к сфере управления Минтранса Украины (дальше — предприятия области);

— принимает меры по развитию единой транспортной системы Украины, создание и функционирование национальной сети международных транспортных коридоров и инфраструктуры транспортного комплекса и дорожного хозяйства Украины;

— разрабатывает и реализует мероприятия по налаживанию взаимодействия, координации и прогнозирования деятельности всех видов транспорта;

— осуществляет мероприятия по реализации единой государственной экономической, тарифной, инвестиционной, научно-технической, кадровой и социальной политики в области транспорта и дорожного хозяйства, в сфере использования воздушного транспорта Украины и обслуживания воздушного движения, навигационно-гидрографического обеспечения мореходства.

Учитывая то, что деятельность транспортных предприятий влечет за собой повышенную опасность для окружающей среды, значительная часть полномочий Министерства транспорта связана с организацией и проведением надзора за выполнением этими предприятиями требований нормативно-правовых актов относительно безопасности полетов, судоходства, движения, соответственно, на авиационном, морском и речном, железнодорожном и автомобильном транспорте.

Широкий круг полномочий Министерству предоставлен относительно правового регулирования перевозки пассажиров, грузов, багажа и почты, безопасности движения транспортных средств, охраны труда и пожарной безопасности, сертификации и технической эксплуатации подвижного состава, дипломирования специалистов морского флота, функционирования морских и речных портов, строительства, реконструкции, ремонта и содержания аэропортов и путей сообщения, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, а также экологической безопасности на транспорте по согласованию с Министерством экологии и природных ресурсов Украины. Некоторые полномочия этого Министерства касаются также и автомобильного транспорта, что предусмотрено Законом Украины «Об автомобильном транспорте» от 5 апреля 2001 г.

Минтранс Украины возглавляет министр, которого назначает на должность и освобождает от должности Президент Украины.

Безопасность функционирования транспорта зависит не только от надлежащего выполнения сотрудниками транспортных органов своих обязанностей, но и от соблюдения правил, действующих на транспорте, гражданами, которые пользуются той или иной областью транспорта. Нарушение общественного порядка и совершение преступных деяний на объектах транспорта имеет определенную специфику, которая стала основанием для выделения их в особые группы проступков и преступлений, находящих свое отображение в структуре особых частей Кодекса об административных проступках и в Уголовном кодексе. Так, в КоАП Украины они объединены в главе 10 «Административные правонарушения на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи». Поэтому борьба с административными проступками (а также с преступлениями), которые совершаются на транспорте, возлагается не только на структурные подразделения транспорта, созданные для выполнения этих задач (инспекции по обеспечению безопасности полетов; службы безопасности на железнодорожном транспорте и пр.), но и на ведомственные государственные органы. Самое важное место среди них занимают специализированные органы внутренних дел, которые имеют название органов внутренних дел на транспорте.

Организационное построение, система и структура служб, аппарата и подразделений этих органов определяется характером выполняемых задач и особенностями управления транспортом.

Принимая во внимание, что органы и подразделения внутренних дел на транспорте создаются в соответствии с органами управления отдельными видами транспорта, систему органов внутренних дел на транспорте составляют: органы внутренних дел на объектах железнодорожного транспорта, гражданской авиации, водного транспорта (морского и речного). Эту систему создают: Управление внутренних дел на транспорте МВД Украины; управления (отделы) внутренних дел на транспорте; линейные управления (отделы) внутренних дел на транспорте; линейные отделения внутренних дел на транспорте; линейные пункты милиции. Структурно в составе органов внутренних дел на транспорте организованы линейные и функциональные подразделения в виде отделов, отделений и групп.

Типовая структура органов внутренних дел определена приказом МВД Украины от 11 октября 1997 г. № 688 «Об обеспечении типовой структуры органов внутренних дел Украины».

Основные задачи управления внутренних дел на транспорте МВД Украины таковы:

— организация и контроль за работой органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном, морском и речном транспорте Украины по охране общественного порядка, борьбе с преступностью по линии угрозыска и в области экономики, соблюдение правил противопожарной безопасности, проверке выполнения подчиненными УВДТ, ОВДТ действующего законодательства, указов Президента Украины, решений Кабинета Министров, нормативных актов МВД по вопросам правоохранительной деятельности;

— обеспечение четкого взаимодействия с территориальными органами внутренних дел, службами, подразделениями МВД и иными правоохранительными органами Украины, анализ оперативной обстановки, разработка и внесение предложений руководству МВД, транспортным ведомствам Украины по вопросам усиления борьбы с преступностью на объектах транспорта;

— координация взаимодействия органов и подразделений внутренних дел на транспорте с территориальными и иными правоохранительными органами при проведении специальных мероприятий и операций и иные функции.

Управления (отделы) внутренних дел на транспорте являются структурными подразделениями системы органов внутренних дел на транспорте, которые создаются МВД Украины с целью руководства и координации работы подчиненных подразделений милиции на действующем транспорте, в гражданской авиации, пароходстве и находятся в местах расположения органов управления железными дорогами, пароходами, гражданской авиацией. На управления (отделы) органов внутренних дел на транспорте может быть возложено руководство подразделениями милиции на нескольких видах транспорта.

На управления (отделы) органов внутренних дел на транспорте возлагается выполнение таких административно-правовых функций:

— разработка и осуществление вместе с управлениями железных дорог, гражданской авиации, пароходств и с соответствующими службами транспорта комплексных мероприятий по профилактике правонарушений на объектах транспорта, предупреждение хищений грузов и преступных посягательств на личную и имущественную безопасность пассажиров, предупреждение детской беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних;

— обеспечение охраны общественного порядка на железной дороге, объектах гражданской авиации, на морском и речном транспорте;

— участие вместе с администрациями организаций и предприятий транспорта в обеспечении безопасности движения поездов, морских и речных судов;

— организация вместе с руководством гражданской авиации в установленном порядке досмотра ручного багажа и багажа пассажиров;

— контроль за соблюдением противопожарной безопасности на обслуживаемых объектах;

— выполнение мероприятий по организации взаимодействия милиции с администрацией и общественностью транспортных объектов в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и борьбе с преступностью;

— организация сопровождения специальных (литерных) поездов и судов нарядами транспортной милиции.

Отделы (отделения) внутренних дел на транспорте являются структурными подразделениями системы органов внутренних дел на транспорте. Они образуются, как правило, в масштабе отделений и больших участков железных дорог, пароходств и бассейнов в морских портах, аэропортах, а размещаются, соответственно, в местах расположения отделений железных дорог и станций, морских и речных портов, аэропортов.

Отделы (отделения) милиции непосредственно проводят предохранительно-превентивную работу по борьбе с преступностью, исполняют обязанности относительно охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и сохранения имущества в границах обслуживаемого участка.

Их правовое положение официально еще не установлено, однако, проанализировав деятельность многих отделов (отделений) внутренних дел на транспорте, можно выделить функции, которые они должны выполнять:

— непосредственное осуществление мер по предупреждению преступлений и иных правонарушений, разработка и внедрение в жизнь совместно с администрацией транспортных организационных мероприятий профилактического характера по борьбе с кражами грузов и личного имущества пассажиров, детской беспризорностью и правонарушениями среди несовершеннолетних;

— обеспечение, совместно с администрацией, транспортных организаций безопасности движения поездов, морских и речных судов, самолетов гражданской авиации;

— осуществление в установленном порядке досмотра ручных грузов и багажа пассажиров, а в необходимых случаях — их личного осмотра;

— обеспечение охраны общественного порядка на объектах, которые обслуживаются, в том числе при проведении массовых мероприятий, а также мероприятий по гражданской обороне;

— сопровождение пассажирских поездов, морских и речных судов, а в необходимых случаях — самолетов гражданской авиации нарядами милиции;

— принятие мер по предупреждению преступлений и иных нарушений общественного порядка и безопасности;

— обеспечение спасения людей, личного имущества граждан, благоприятствование в использовании транспортных средств для проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ при стихийных бедствиях и тому подобное;

— осуществление в установленном порядке надзора за выполнением должностными лицами и гражданами решений государственных органов по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности;

— предоставление помощи должностным лицам транспортных организаций и предприятий во время выполнения ими своих служебных обязанностей в случаях, когда отдельные граждане препятствуют этому;

— осуществление надзора совместно с органами здравоохранения за выполнением должностными лицами транспортных организаций и отдельными гражданами санитарного режима содержания территорий железнодорожных станций, аэропортов, морских и речных портов, а также в подвижных транспортных средствах;

— содействие органам здравоохранения и ветеринарного надзора в проведении ими карантинных мероприятий при эпидемиях и эпизоотиях;

— осуществление мер по оказанию помощи лицам, потерпевшим от преступных посягательств, правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся на объектах транспорта в беспомощном состоянии.

Линейные пункты милиции входят в состав отделов (отделений) внутренних дел на транспорте и размещаются на участках железных дорог, пароходств и в аэропортах.

Дислокация линейных пунктов милиции, а также пограничных участков, которые обслуживаются, определяются с учетом степени интенсивности движения поездов, судов и сложившейся оперативной обстановки. Так, на железнодорожных станциях с более напряженным движением и серьезной оперативной обстановкой — это, как правило, в летний период — функционируют линейные пункты, а на станциях с менее напряженным движением и более стабильной оперативной обстановкой службу осуществляют оперативные группы.

Линейные пункты милиции выполняют функции, подобные функциям отделов и отделений внутренних дел на транспорте в границах закрепленных за ними участков на железной дороге, водном и воздушном транспорте.