32.1. Реорганизация системы центральных органов управления социально-культурной сферой в контексте административной реформы

Статьи 1, 3 Конституции Украины провозглашают ее социальным государством, в котором человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются высочайшей социальной ценностью.

Социальная политика государства — это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов по управлению социально-культурной сферой общества — образованием, наукой, культурой, здравоохранением, социальным обеспечением, физкультурой, спортом и туризмом, направленная на максимальное обеспечение его потребностей, повышение благоустройства народа и соблюдение основных принципов социальной справедливости.

Социально-культурная деятельность Украинского государства — сложная и многогранная сфера общественной жизни. Поэтому совершенно справедливо к основным функциям государственного управления социально-культурной сферой относят: создание благоприятных условий для воспроизведения населения страны; сохранение здоровья и трудоспособности населения; организацию профессиональной подготовки кадров для народного хозяйства; укрепление семьи и заботу о подрастающем поколении; сохранение и приумножение культурного достояния; организацию отдыха, досуга населения; создание благоприятных условий для занятия наукой, туризмом, спортом и т. п.

По прошествии более десяти лет независимости Украинское государство имеет определенные достижения в социально-культурной сфере: переход на новую структуру, срок и содержание обучения, содействие развитию одаренной молодежи, определение приоритетных направлений развития отечественной науки, возрождение культуры и искусства, развитие физической культуры, спорта и туризма.

Характерной особенностью социально-культурной сферы является то, что она связана не только с материальными ценностями, но и в значительной степени с духовными потребностями граждан. Законодательство в этой сфере призвано обеспечить эстетическое и моральное воспитания человека, его обучение, охрану здоровья, удовлетворение социально-культурных потребностей. Общность отраслей законодательства в сфере социально-культурного строительства проявляется в единстве цели, принципов, методов правового регулирования, в единой их служебной роли в обществе.

В структурно-функциональном плане социально-культурное строительство можно охарактеризовать как систему, объединяющую в себе разные направления государственной деятельности. Это — деятельность относительно сохранения и укрепления здоровья людей, удовлетворения их интеллектуальных, эстетических и других духовных потребностей, их социальная защита, формирование личности, ее обучение и воспитание, подготовка и переподготовка кадров для различных сфер экономики и т. п.

В организационно-правовом аспекте различаются отрасли (подотрасли) управления социально-культурной деятельностью: общим средним образованием, высшим образованием, профессионально-техническим образованием; искусством и культурно-просветительной работой, кинематографией, телевидением и радиовещанием; издательским делом, полиграфией и книжной торговлей; здравоохранением, физической культурой и спортом, туризмом, социальной защитой населения.

Процессы создания государства в Украине требуют дальнейшего повышения качества государственного руководства социально-культурным строительством, формирования на основе наиболее современных исследований стиля этого руководства, развития методов управления с учетом специфики этой сферы общественных отношений.

Можно определить такое содержание государственного руководства социально-культурным строительством в Украине:

— правовое регулирование отношений путем принятия законодательных актов, решений государственных органов, направленных на реализацию государственной политики в этой сфере;

— создание системы центральных и местных органов управления конкретными областями социально-культурного строительства, определение их структуры и компетенции;

— проведение организационных и других мероприятий по усовершенствованию структуры и улучшению организации, повышение эффективности работы;

— рассмотрение Верховной Радой, Президентом, Кабинетом Министров важнейших вопросов социально-культурного строительства, определение приоритетов государственной политики в этой сфере в конкретный период развития государства путем разработки и реализации целевых комплексных программ; создание системы социальных гарантий охраны и защиты прав граждан в конкретных областях социально-культурного строительства;

— осуществление финансирования и материально-технического обеспечения социально-культурной сферы; выделение в государственном и местных бюджетах целевых средств на финансирование государственной политики в конкретных областях социально-культурного строительства, привлечение материальных и финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан, которые функционируют в социально-культурной сфере;

— создание достаточной сети государственных социально-культурных учреждений и учреждений широкого и разнообразного назначения с учетом специфики того или другого региона (экономической и социальной структуры, традиций, демографического состава населения, особенностей географического и климатического характера и т. п. );

— образование специальных фондов.

Одной из главных задач современного государственного строительства в Украине является радикальное изменение неэффективной системы государственного управления, требующего проведения широкомасштабной административной реформы. Ее целью является преобразование существующей административной системы из тормоза объективно обусловленных экономических и социальных процессов в один из главных факторов их ускорения.

Проведение административной реформы является одним из важнейших направлений развития государственных институтов и реформирования правовой системы.

В Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины 2000 года «Украина — поступь в XXI столетие. Стратегия экономической и социальной политики на 2000-2004 гг.» отмечается, что основное внимание исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления должно быть обращено к реализации целостной системы мероприятий, направленных на усиление дееспособности государства, углубление административной реформы.

Центральное направление административной реформы связано с необходимостью приведения в порядок системы центральных органов исполнительной власти, повышения эффективности их функционирования, усиления ведущей роли министерств как главных субъектов выработки и реализации государственной политики в соответствующих областях и сферах деятельности.

Содержание государственного управления развитием в социально-культурной сфере состоит в регулировании с помощью административно-правовых рычагов социально важными процессами в этой сфере.

Радикальные изменения в системе управления экономикой объективно ведут к аналогичным изменениям в системе управления социально-культурным строительством.

Первые шаги по реформированию системы центральных органов исполнительной власти в социально-культурной сфере были сделаны еще в 1991 г. после провозглашения независимости Украины. Указом Президента Украины от 12 декабря 1991 г. № 2 были ликвидированы Министерство народного образования Украины и Министерство высшего образования Украины, а на их базе образовано Министерство образования Украины.

Следующим Указом Президента Украины от 25 февраля 1992 г. № 98 во исполнение Постановления Верховной Рады Украины от 7 февраля 1992 г. относительно внесения изменений в структуру Правительства Украины и с целью усовершенствования системы центральных органов исполнительной власти Украины было установлено, что к системе центральных органов исполнительной власти Украины, в частности в социально-культурной сфере, относятся такие министерства:

— Министерство культуры Украины,

— Министерство образования Украины,

— Министерство здравоохранения Украины,

— Министерство социального обеспечения Украины,

— Министерство Украины по делам молодежи и спорта.

25 февраля 1992 г. Указом Президента Украины N° 100 с целью обеспечения управления аттестацией научных и научно-педагогических кадров, связанной с присуждением научных степеней и присвоением ученых званий в Украине, была создана Высшая аттестационная комиссия Украины (ВАК).

Указом Президента Украины от 13 ноября 1992 г. № 566 Министерство социального обеспечения Украины было ликвидировано, а на его базе создано Министерство социальной защиты населения Украины.

Указом Президента Украины от 26 сентября 1995 г. № 882 Министерство культуры ликвидировано и на его базе создано Министерство культуры и искусств Украины.

Указом Президента Украины от 26 июля 1996 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти Украины» с целью усовершенствования структуры управления экономикой и социальной сферой были, в частности, образованы: Министерство информации Украины — на базе Министерства Украины по делам печати и информации, Украинского национального информационного агентства при Кабинете Министров; Министерство Украины по делам науки и технологий — на базе Государственного комитета Украины по вопросам науки, техники и промышленной политики, Национального агентства морских исследований и технологий при Кабинете Министров и Государственной службы Украины по вопросам специальной информации и критических технологий; Государственный Комитет Украины по вопросам государственных секретов и технической защиты информации — на базе Государственного комитета Украины по вопросам технической защиты информации; Государственный комитет Украины по физической культуре и спорту. Национальная комиссия по вопросам возвращения в Украину культурных ценностей подчинена Министерству культуры и искусств.

Министерство Украины по делам молодежи и спорта ликвидировано.

С целью усовершенствования системы государственного управления, повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти, усиления ведущей роли министров как главных субъектов создания и реализации государственной политики в соответствующих областях и сферах деятельности и поэтапного внедрения административной реформы в Украине 13 марта 1999 г. Президент Украины издал Указ № 250/99 «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти Украины».

Особенностью этого Указа является то, что он упрощает систему управления на высшем уровне, предусматривает укрупнение центральных органов исполнительной власти, которое происходит путем слияния нескольких из них, и создание на их базе нового исполнительного органа или присоединение к уже существующему. Президенту удалось определенным образом сделать важный шаг на пути административной реформы — усилить роль министерств как главных субъектов создания и реализации государственной политики путем:

— сокращения их количества — с 21 существующего министерства осталось 18 (в основном благодаря преобразованию некоторых из них в комитеты);

— утверждения Схемы организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти, которая предусматривает координацию и направление некоторыми министерствами деятельности комитетов и других органов исполнительной власти.

Изменения затронули и систему центральных органов управления социально-культурной (гуманитарной) сферой. Образованы:

Государственный комитет Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности — на базе Министерства Украины по делам науки и технологий, Государственного патентного ведомства Украины и Государственного агентства Украины по авторским и общественным правам, которые ликвидированы;

Государственный комитет информационной политики Украины — на базе Министерства информации Украины, которое ликвидировано;

Главное архивное управление при Кабинете Министров Украины переименовано в Главное архивное управление Украины;

Государственный комитет Украины по вопросам государственных секретов и технической защиты информации был ликвидирован с передачей его функций и полномочий Службе безопасности Украины.

Этим же Указом утверждена Схема организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти.

Новый шаг в реформировании центральных органов управления социально-культурной сферой связан с Указами Президента Украины от 15 декабря 1999 г. № 1572/99 «О системе центральных органов исполнительной власти», № 1573/99 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» и № 1574/99 «О составе Кабинета Министров Украины», принятыми в рамках поэтапного осуществления административной реформы в Украине.

Этими указами было ликвидировано или трансформировано много звеньев исполнительной власти, из 89 существующих в нашем государстве органов центральной исполнительной власти осталось лишь 35, повысилась управляемость и ответственность должностных лиц, уменьшились затраты на содержание госаппарата.

В социально-культурной (гуманитарной) сфере, в частности, были образованы:

— Министерство образования и науки Украины — на базе ликвидированных Министерства образования Украины и Государственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности;

— Государственный комитет архивов Украины — на базе Главного архивного управления Украины, которое ликвидировано;

— Государственный комитет информационной политики, телевидения и радиовещания Украины — на базе Государственного комитета информационной политики Украины и Государственного комитета Украины по телевидению и радиовещанию.

Была ликвидирована Национальная комиссия по вопросам возвращения в Украину культурных ценностей, с возложением ее функций на Министерство культуры и искусств Украины.

Указом Президента Украины от 22 ноября 2001 г. «О реорганизации Государственного комитета молодежной политики, спорта и туризма Украины»¹ с целью повышения эффективности реализации государственной политики относительно семьи, молодежи, спорта и туризма и согласно пункту 15 части первой статьи 106 Конституции Украины был реорганизован Государственный комитет молодежной политики, спорта и туризма Украины в Государственный комитет Украины по делам семьи и молодежи и Государственный комитет Украины по вопросам физической культуры и спорта, поддержана инициатива Кабинета Министров Украины относительно образования Государственной акционерной компании по организации туристической деятельности «Укртур».

Указом Президента Украины от 14 декабря 2001 г. «О мероприятиях по обеспечению реализации государственной политики в сфере туризма»² с целью повышения эффективности реализации государственной политики в сфере туризма и согласно пункту 15 части первой статьи 106 Конституции Украины, для частичного изменения статьи 1 Указа Президента Украины от 22 ноября 2001 года № 2132 «О реорганизации Государственного комитета молодежной политики, спорта и туризма Украины» был реорганизован Государственный комитет молодежной политики, спорта и туризма Украины в Государственный комитет Украины по делам семьи и молодежи, Государственный комитет Украины по вопросам физической культуры и спорта и Государственную туристическую администрацию Украины.

Указом Президента Украины от 31 января 2003 года «О переименовании Государственного комитета информационной политики, телевидения и радиовещания Украины»³ Государственный комитет информационной политики, телевидения и радиовещания Украины был переименован в Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины.

Таким образом, теперь государственное управление в социально-культурной сфере осуществляют такие центральные органы исполнительной власти, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины: Министерство культуры и искусств Украины, Министерство образования и науки Украины, Министерство труда и социальной политики Украины, Министерство здравоохранения Украины. Кроме министерств, социально-культурным строительством руководят: Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины, Государственный комитет Украины по делам семьи и молодежи, Государственный комитет Украины по вопросам физической культуры и спорта, Государственная туристическая администрация Украины. Определенные вопросы управления отдельными областями социально-культурного строительства решает Высшая аттестационная комиссия Украины.

Изменения в системе центральных органов исполнительной власти, новые функции министерств и ведомств, переосмысление их роли в сфере управления социально-культурным строительством вызывают необходимость внесения соответствующих изменений в положения, которые регламентируют работу этих органов, разработку новых положений о соответствующих министерствах и ведомствах, обеспечение перераспределения функциональных полномочий между руководящими лицами министерств и других центральных органов исполнительной власти, предусмотрев оптимизацию количества указанных должностей. Актуальной проблемой остается рационализация структуры аппарата управления (создание новых структурных подразделений, ликвидация старых, их слияние и т. п.).

Важный этап реализации положений Концепции административной реформы относительно усовершенствования организации работы Кабинета Министров Украины связан с созданием правительственных комитетов. Этой Концепцией правительственные комитеты определены организационными формами работы Кабинета Министров, обеспечивающими выполнение определенных функций Кабинета Министров Украины.

Основным назначением этих комитетов, по Концепции административной реформы, является содействие Премьер-министру в осуществлении им координации деятельности министерств относительно реализации разработанной политики Правительства, предварительного устранения расхождений и согласования проектов правительственных решений межведомственного характера, а также проектов законодательных актов.

Целью учреждения правительственных комитетов является: а) уменьшение нагрузки на Премьер-министра и Кабинет Министров в целом путем делегирования предварительного рассмотрения вопросов и проектов в правительственные комитеты. Кабинет Министров в целом может принимать решения относительно окончательного одобрения всех решений правительственных комитетов. Работа правительственных комитетов окажет содействие более эффективному решению вопросов, которые выносятся на рассмотрение Кабинета Министров в целом.

(В дальнейшей перспективе Концепция административной реформы предусматривает возможность внесения изменений в Конституцию Украины, которая разрешит предоставить упомянутым комитетам право окончательного одобрения решений с ограниченным законами кругом вопросов);

б) повышение уровня коллегиальности в работе Правительства путем предотвращения чрезмерного влияния отдельных министров на разработку и осуществление политики Правительства и предоставления равных возможностей всем министрам совместно формировать и проводить эту политику;

в) четкое определение места и роли вице-премьер-министров в

процессе формирования и реализации политики Правительства.

В соответствии с п. 1 Общего положения о Правительственном комитете, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 17 февраля 2000 г. N° 339 «О правительственных комитетах », Правительственный комитет определен рабочим органом Кабинета Министров Украины, основной задачей которого является формирование и реализация государственной политики в соответствующей сфере согласно стратегии, определенной Кабинетом Министров Украины.

Правительственный комитет:

— рассматривает и одобряет концепции проектов нормативно-правовых актов и других документов, подлежащих разработке;

— рассматривает, регулирует расхождения и одобряет проекты нормативно-правовых актов и других документов, которые подаются на рассмотрение Кабинету Министров Украины согласно установленному регламенту;

— рассматривает другие вопросы, связанные с формированием и реализацией государственной политики в соответствующей сфере.

Правительственный комитет имеет право:

1) создавать в случае потребности подкомитеты, экспертные комиссии и рабочие группы для рассмотрения отдельных вопросов, относящихся к его компетенции;

2) получать в установленном порядке от органов исполнительной власти необходимую для его работы информацию.

С целью повышения эффективности деятельности Правительства и координации работы центральных органов исполнительной власти в формировании и реализации государственной политики в социально-культурной сфере Постановлением Кабинета Министров Украины от 17 февраля 2000 г. № 339 «О правительственных комитетах» был создан Правительственный комитет социального и гуманитарного развития. Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 сентября 2001 г. № 1165 «О внесении изменений в Постановление Кабинета Министров Украины» от 17 февраля 2000 г. № 339 он был переименован в Правительственный комитет социального, научно-технического и гуманитарного развития. В его состав вошли:

— Вице-премьер-министр Украины по гуманитарным вопросам — председатель Правительственного комитета;

— Министр культуры и искусств;

— Министр образования и науки;

— Министр здравоохранения;

— Министр труда и социальной политики;

— Первый заместитель Министра экономики и по вопросам европейской интеграции;

— Первый заместитель Министра финансов;

— Председатель правления Пенсионного фонда;

— Председатель Государственного комитета по вопросам физической культуры и спорта;

— Председатель Государственного комитета по делам семьи и молодежи;

— Председатель Госкомтелерадиовещания.

Процессы дальнейшего проведения административной реформы относительно перестройки центральных органов исполнительной власти в социально-культурной сфере требуют, в частности, упрощения системы государственного управления этой сферой, ликвидации ее неэффективных звеньев, внедрения унифицированных структур аппаратов центральных органов исполнительной власти, приведения в порядок и повышения уровня заработной платы государственных служащих, имея целью создание реальных условий для осуществления отбора государственных служащих на конкурсной основе и т. п.