35.1. Содержание и основные направления государственной политики в области здравоохранения

Здравоохранение справедливо считается определяющей областью социально-культурного строительства. Главным актом законодательства о здравоохранении стали принятые 19 декабря 1992 г. Верховной Радой Украины Основы законодательства Украины о здравоохранении¹, которые определяют правовые, организационные, экономические и социальные основы здравоохранения в республике, регулируют общественные отношения в этой области с целью обеспечения гармонического развития физических и духовных сил, высокой трудоспособности и долголетней активной жизни граждан, снижение уровня заболеваемости, инвалидности и смертности, улучшение наследственности. Принятие Основ законодательства Украины о здравоохранении стимулировало разработку и принятие целого ряда отдельных законов, регулирующих определенные отношения в этой области, с учетом зарубежного опыта и международных стандартов.

Каждый человек имеет естественное неотъемлемое и незыблемое право на охрану здоровья. Общество и государство ответственны перед современным и будущими поколениями за уровень здоровья и сохранение генофонда народа Украины, обеспечивают приоритетность здравоохранения в деятельности государства, улучшение условий труда, обучения, быта и отдыха населения, решение экологических проблем, усовершенствование медицинской помощи и внедрение здорового образа жизни.

Государственные, общественные или другие органы, предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане обязаны обеспечить приоритетность охраны здоровья в собственной деятельности, не наносить ущерб здоровью населения и отдельных лиц, в пределах своей компетенции оказывать помощь больным, инвалидам и потерпевшим от несчастных случаев, оказывать содействие работникам органов и учреждений здравоохранения в их деятельности, а также исполнять другие обязанности, предусмотренные законодательством о здравоохранении.

Основы законодательства Украины о здравоохранении закрепили основные принципы здравоохранения: признание здравоохранения приоритетным направлением деятельности общества и государства, одним из главных факторов выживания и развития народа Украины; соблюдение прав и свобод человека и гражданина в области здравоохранения и обеспечение связанных с ним государственных гарантий; гуманистическая направленность, обеспечение приоритета общечеловеческих ценностей над классовыми, национальными, групповыми или индивидуальными интересами; повышенная медико-социальная защита наиболее уязвимых слоев населения; равноправие граждан, демократизм и общедоступность медицинской помощи и других услуг в области здравоохранения; соответствие задачам и уровню социально-экономического и культурного развития общества; научная обоснованность, материально-техническая и финансовая обеспеченность; ориентация на современные стандарты здоровья и медицинской помощи; объединение отечественных традиций и достижений с мировым опытом в области здравоохранения: предупредительно-профилактический характер, комплексные социальный, экологический и медицинский подходы к охране здоровья; многоук-ладность экономики здравоохранения и многоканальность ее финансирования; объединение государственных гарантий с демонополизацией и поощрением предпринимательства и конкуренции; децентрализация государственного управления; развитие самоуправления учреждений и самостоятельности работников здравоохранения на правовой и договорной основе (ст. 4 Основ).

Здравоохранение является одним из приоритетных направлений государственной деятельности. Государство формирует политику охраны здоровья в Украине и обеспечивает его реализацию (ст. 12 Основ законодательства Украины о здравоохранении).

Государственная политика охраны здоровья обеспечивается бюджетными ассигнованиями в размерах, которые отвечают ее научно обоснованным потребностям, но не менее десяти процентов национального дохода.

Основу государственной политики охраны здоровья формирует Верховная Рада Украины путем закрепления конституционных и законодательных основ здравоохранения, определения его цели, главных задач, направлений, принципов и приоритетов, установления нормативов и объемов бюджетного финансирования, создания системы соответствующих кредитно-финансовых, налоговых, таможенных и других регуляторов, утверждения перечня комплексных и целевых общегосударственных программ здравоохранения.

Для решения вопросов формирования государственной политики охраны здоровья при Верховной Раде Украины могут создаваться совещательные и экспертные органы из ведущих специалистов в области здравоохранения и представителей общественности. Порядок создания и деятельности этих органов определяется Верховной Радой Украины.

Составной частью государственной политики охраны здоровья в Украине является политика охраны здоровья в Автономной Республике Крым, местные и региональные комплексные и целевые программы, которые формируются Верховной Радой Автономной Республики Крым, органами местного и регионального самоуправления и отображают специфические потребности охраны здоровья населения, которое проживает на соответствующих территориях.

Важным этапом в дальнейшем развитии сферы здравоохранения стала Концепция развития охраны здоровья населения Украины, утвержденная Указом Президента Украины от 7 декабря 2000 г.

Концепция развития охраны здоровья населения Украины (далее — Концепция) направлена на реализацию положений Конституции и законов Украины относительно обеспечения доступной квалифицированной медицинской помощи каждому гражданину Украины, внедрение новых механизмов финансирования и управления в сфере здравоохранения, создание условий для формирования здорового образа жизни.

Необходимость определения основных направлений развития охраны здоровья населения Украины предопределяется реальными политическими и социально-экономическими процессами, в частности: демократизацией общества, интеграцией Украины в мировое сообщество; глобальными структурными процессами в экономике; снижением уровня и ухудшением качества жизни большинства граждан; критической демографической ситуацией; неудовлетворительным состоянием здоровья населения; низкой экономической эффективностью использования ресурсов здравоохранения, несовершенной системой оплаты труда врачей и других работников сферы здравоохранения; диспропорциями в развитии амбулаторно-поликлинической и стационарной медицинской помощи; неудовлетворительной экологической ситуацией, осложненной следствиями Чернобыльской катастрофы.

Конечной целью реализации Концепции является достижение таких целей: сохранение и укрепление здоровья населения, продолжение периода активного долголетия и продолжительности жизни людей; создание правовых, экономических и управленческих механизмов реализации конституционных прав граждан Украины на охрану здоровья, медицинскую помощь и медицинское страхование; обеспечение гарантированного уровня оказания безвозмездной квалифицированной медицинской помощи в определенном законодательством объеме; формирование управляемого рынка платных медицинских услуг, содействие деятельности учреждений здравоохранения всех форм собственности, создание условий для удовлетворения потребностей населения в медицинских услугах; эффективное использование имеющихся кадровых, финансовых и материальных ресурсов; солидарное участие государства, работодателей, территориальных общин и отдельных юридических и физических лиц в финансировании услуг по предоставлению гражданам медицинской помощи.

Значительное внимание в Концепции было уделено содержанию и основным направлениям государственной политики в сфере здравоохранения.

Государственная политика в сфере здравоохранения направлена на повышение уровня здоровья, улучшение качества жизни и сохранение генофонда Украинского народа.

Концепцией было запланировано осуществление комплекса государственных и отраслевых мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области здравоохранения.

Государственные мероприятия, в частности, должны предусматривать:

— поэтапное увеличение государственных ассигнований на сферу здравоохранения, их эффективное использование;

— обеспечение санитарного и эпидемического благополучия населения, переориентацию здравоохранения на существенное усиление мероприятий по предупреждению заболеваний, предотвращение инфекционных заболеваний, снижение рисков для здоровья человека, связанных с загрязнением и вредным влиянием факторов окружающей среды;

— решение проблем гигиены и безопасности труда, профилактику травматизма и профессиональных заболеваний;

— создание условий для формирования и стимулирования здорового образа жизни, совершенствования гигиенического воспитания и обучения населения, в особенности детей и молодежи; усиление борьбы с вредными привычками; развитие физической культуры и спорта; обеспечение рационального сбалансированного питания населения;

— осуществление активной демографической политики, направленной на стимулирование рождаемости и снижение смертности, обеспечение и укрепление репродуктивного здоровья населения, а также социальной политики поддержки молодежи и защиты инвалидов и людей преклонного возраста;

— обеспечение всестороннего гармонического физического и психического развития ребенка, начиная с рождения, его рационального питания, оптимальных условий быта, воспитания и обучения;

— внедрение эффективной системы многоканального финансирования сферы здравоохранения;

— усовершенствование системы социальной и правовой защиты медицинских и фармацевтических работников и пациентов;

— определение критериев относительно дифференциации размера оплаты работы медицинских и фармацевтических работников в зависимости от уровня их квалификации, объемов, качества, сложности, эффективности и условий выполняемой работы;

— интенсивное развитие медицинской и фармацевтической промышленности, в том числе медицинского приборостроения, производства лечебных средств и изделий медицинского назначения, удешевление их стоимости.

Отраслевые мероприятия должны предусматривать:

— разработку государственных и целевых программ охраны здоровья населения;

— определение приоритетов медицинской помощи и обоснования перечня и объема гарантированного уровня безвозмездной медицинской помощи гражданам в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения;

— развитие первичной медико-санитарной помощи на основах семейной медицины;

— проведение реструктуризации отрасли с целью ликвидации диспропорции в развитии разных видов медицинской помощи, рационализации амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи;

— усовершенствование системы информационного обеспечения сферы здравоохранения на основе широкого развития информационных сетей, реорганизации медико-статистической службы;

— создание системы обеспечения и контроля качества предоставления медицинской помощи на основе разработанных показателей качества;

— внедрение системы лицензионных интегрированных испытаний в высших учебных заведениях, независимо от их подчинения, для унифицированного контроля за качеством подготовки специалистов для сферы здравоохранения;

— усовершенствование порядка аккредитации учреждений здравоохранения и аттестации медицинских и фармацевтических работников.

Реорганизация системы управления в сфере здравоохранения согласно Концепции является одним из основных направлений его развития.

Управление в сфере здравоохранения может обеспечиваться:

— Министерством здравоохранения Украины — главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики в сферах здравоохранения, санитарного и эпидемического благополучия населения, создания, производства, контроля качества и реализации лечебных средств и изделий медицинского назначения;

— Министерством здравоохранения Автономной Республики Крым, управлениями здравоохранения областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций;

— на районном и городском уровнях управленческие функции выполняют районные и городские больничные (или другие учреждения здравоохранения), которые определены центральными для района, города.

Министерство здравоохранения Украины и его территориальные органы должны планировать и осуществлять свою деятельность на основе показателей совокупной продолжительности активной жизни и здоровья населения. Возрастет роль общественных медицинских объединений в решении проблем здравоохранения.

В системе управления в сфере здравоохранения реализуется принцип децентрализации с сохранением ответственности за результаты деятельности на любом уровне системы.

Вместе с тем предполагается сохранение управленческой вертикали для обеспечения реализации государственной политики в сфере охраны здоровья, соблюдения государственных социальных нормативов в этой сфере и единых отраслевых норм.

Предполагается развитие государственно-коммунальной модели оказания медицинской помощи.

Государство будет реализовывать единую политику в сфере здравоохранения, устанавливать базовый стандарт качества общедоступной медицинской помощи.

Территориальная община будет обеспечивать контроль за оказанием и финансированием медицинской помощи свыше гарантированного государством базового стандарта качества общедоступной медицинской помощи. Создание фондов, аккумулируемых средств для оплаты медицинской помощи, которая будет оказываться коммунальным учреждениям здравоохранения, станет основанием для участия населения в распределении ресурсов и контроля качества медицинского обслуживания.

Государственно-коммунальная модель предусматривает создание двух секторов медицинской помощи: сектора общедоступной медицинской помощи и сектора дополнительных возможностей в сфере здравоохранения.

Сектор общедоступной медицинской помощи будет обеспечивать охрану, укрепление и восстановление здоровья населения с использованием технологий, которые будут определяться базовым стандартом качества общедоступной медицинской помощи, снабжение населения самыми необходимыми средствами и изделиями медицинского назначения, пребывание в стационаре. В пределах сектора будет оказываться достаточная для обеспечения стандарта качества общедоступная медицинская помощь всем категориям населения по всем видам заболеваний, травм, во время беременности и родов.

Сектор дополнительных возможностей будет оказывать содействие удовлетворению потребностей граждан в охране здоровья, предусматривающих использование технологий, уровень которых будет превышать общедоступные стандарты.

Вместе с тем предоставление медицинской помощи в пределах сектора дополнительных возможностей не будет подменять помощи, оказываемой в пределах сектора общедоступной медицинской помощи.

Государство будет сохранять за собой обязательство относительно защиты конституционных прав граждан на здравоохранение и медицинскую помощь, контролировать качество оказания медицинских услуг учреждениями здравоохранения всех форм собственности.

Для более рационального распределения средств, оптимального использования материальных ресурсов сферы здравоохранения, повышения эффективности медицинского обслуживания в пределах государственно-коммунальной модели будут четко разграничены первичные, вторичные и третичные уровни оказания медицинской помощи.

Медицинская помощь на первичном уровне будет включать профилактические мероприятия, амбулаторное лечение и стационарную помощь по основным специальностям, на вторичном — специализированную, технологически более сложную, на третичном — высокотехнологическую помощь и лечение наиболее сложных и редких заболеваний.

Вместе с тем предполагается, что основная часть медицинских услуг населению должна оказываться на первичном уровне.

Финансово-экономический механизм обеспечения медицинской помощи на первичном, вторичном и третичном уровнях может существенным образом отличаться.

Размежевание разных уровней будет определено медико-технологическими стандартами оказания медицинской помощи, будет осуществляться государственный контроль за соблюдением указанных стандартов на каждом уровне.

Значительное внимание Концепция посвятила вопросам оптимизации деятельности сферы здравоохранения.

Реформированию подлежат структура, кадровое, материально-техническое, информационно-аналитическое обеспечение деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы с учетом медико-демографических и социально-экономических и экологических особенностей регионов.

Повышению эффективности государственного санитарно-эпидемиологического надзора будет оказывать содействие усовершенствование правового регулирования деятельности органов, заведений и учреждений санитарно-эпидемиологической службы.

Планируется создание оптимальной системы оказания лечебно-профилактической помощи, обеспечивающей доступность и качество основных видов медицинских услуг согласно базовому стандарту качества общедоступной медицинской помощи.

С этой целью необходимо осуществить реструктуризацию отрасли на основе научно обоснованных потребностей городского и сельского населения в разных видах медицинской помощи, приоритетного развития такой помощи на основах семейной медицины (общей практики), а также реструктуризацию стационарной и специализированной помощи, упорядочение сети лечебно-профилактических учреждений.

Будут разработаны новые технологии профилактической деятельности фельдшерско-акушерских пунктов, расширены формы лечения, заменяющие пребывание в стационаре, внедрены передвижные виды специализированной медицинской помощи на селе, увеличены объемы плановой стационарной и специализированной помощи в районных лечебно-профилактических учреждениях.

Целью реформирования системы оказания стационарной и специализированной помощи является: упорядочение сети центров специализированной медицинской помощи; обеспечение на основе многоканального финансирования функционирования сети лечебно-профилактических учреждений для оказания безвозмездной медико-социальной помощи хроническим больным, которые требуют продолжительного лечения и ухода, инвалидам, людям преклонного возраста и т. п.; рационализация использования коечного фонда на основе усовершенствования ресурсно-нормативной базы лечебно-профилактических учреждений, внедрение современных ресурсосохраняющих медицинских технологий, стандартов диагностики и лечения, дифференцированных в зависимости от уровня лечебно-диагностического процесса и этапа оказания медицинской помощи; улучшение качества оказания стационарной и специализированной медицинской помощи в лечебно-профилактических учреждениях разных форм собственности.

Медицинская помощь, которая заменяет пребывание в стационаре, будет развиваться путем расширения сети экономически эффективных организационных форм медицинского обслуживания: дневных стационаров, стационаров на дому, центров амбулаторной хирургии и т. п.; расширения диапазона таких медицинских услуг и усовершенствования ресурсно-нормативной базы в условиях реорганизации оказания первичной медицинской помощи и ее перехода на основы общей врачебной практики (семейной медицины); более широкого применения указанных форм для профилактики и диагностики заболеваний, лечения и реабилитации больных.

Политика государства в сфере охраны материнства и детства, укрепление генофонда будет базироваться на основе обеспечения определенных законодательством прав женщин и детей во всех сферах жизнедеятельности, осуществления мероприятий, направленных на оказание социальной помощи молодым семьям, охрану труда женщин репродуктивного возраста, создание условий, благоприятных для укрепления физического, психического здоровья и социального благополучия детей и подростков, расширение их доступа к спортивным, оздоровительным учреждениям, молодежным клубам, развитие индустрии детского питания, обеспечение равного доступа населения к службам репродуктивного здоровья, планирование семьи, медико-генетического консультирования, медицинской помощи женщинам во время беременности и родов.

Концептуальные основы реформирования службы охраны здоровья матерей и детей предусматривают: расширение профилактических, лечебно-диагностических и реабилитационно-обновляющих мероприятий, направленных на оздоровление женщин; дальнейшее развитие служб планирования семьи, безопасного материнства, медико-генетического консультирования, внедрения многоступенчатой системы перинатальной помощи; развитие медико-организационных технологий, которые будут оказывать содействие обеспечению рождения здоровых детей, сохранению и укреплению их здоровья, профилактике инвалидности; усовершенствование структуры родовспомагательных и детских учреждений, первоочередное оснащение их лечебно-диагностической аппаратурой, внедрение в деятельность этих учреждений гибких организационных систем в зависимости от региональных условий и принципа реорганизации высокостоимостных видов медицинской помощи.

Реформирование фармацевтической области предусматривает создание и производство новых отечественных лечебных средств; обеспечение учреждений здравоохранения и населения качественными лечебными средствами и изделиями медицинского назначения, повышение эффективности деятельности аптечных учреждений, усовершенствование материально-технической базы отрасли, значительное увеличение и обновление существующих основных фондов здравоохранения, в частности за счет оптимизации ресурсного обеспечения, капитального строительства, модернизации и замены морально устаревшего технического оборудования и т. п.

С целью обеспечения населения доступными и качественными лечебными средствами необходимо усовершенствовать: порядок государственной регистрации лечебных средств и контроля их качества; механизм государственного регулирования цен на лечебные средства; обеспечение государственных и коммунальных учреждений здравоохранения справочниками из рецептурного и безрецептурного перечней лечебных средств, зарегистрированных в Украине, обеспечение безусловного их соблюдения врачами во время назначения пациентам лечебных средств и т. п.

В процессе реформирования системы здравоохранения медицинская наука рассматривается как движущая сила, обеспечивающая всестороннее научное обоснование необходимости перестройки отрасли, определяющая прогнозные тенденции здоровья населения и разрабатывающая научно обоснованные мероприятия по его улучшению.

Потенциал медицинской науки будут составлять научно-исследовательские учреждения, подчиненные Министерству здравоохранения Украины и Академии медицинских наук Украины, а также научные подразделения высших учебных медицинских и фармацевтических учреждений и учреждений последипломного образования.

Усовершенствование инновационной политики с целью повышения эффективности использования научного потенциала в сфере здравоохранения предусматривает: оптимизацию и реструктуризацию сети, структуры и основных направлений деятельности научно-исследовательских учреждений; усиление роли Академии медицинских наук Украины в проведении приоритетных фундаментальных и прикладных исследований; обеспечение решения научно-практических проблем здравоохранения путем формирования соответствующих государственных, отраслевых, межотраслевых, региональных программ; внедрение многоканальности финансирования медицинской науки за счет бюджетных и внебюджетных средств, обеспечение их рационального использования для первоочередного финансирования конкурентоспособных научных разработок фундаментального и прикладного характера; планирование научных исследований на конкурентных основах и направление их на получение конкретных результатов, внедрение принципов независимой экспертизы научных проектов и их результатов, выделение специальных грантов под реализацию проектов — победителей конкурса; обеспечение поддержки признанных отечественных школ, повышение требований к подготовке научных кадров, рациональное использование научно-информационных ресурсов; активизацию работы, направленной на обеспечение развития международного научно-технического сотрудничества, которое будет оказывать содействие повышению авторитета отечественной медицинской науки и ее интеграции в мировое сообщество.

Реформирование кадровой политики в системе здравоохранения может быть направлено на: усовершенствование системы кадрового обеспечения отрасли с учетом современных социально-экономических условий и реальных потребностей; внедрение в установленном порядке заключения трудового договора на условиях контракта с руководителями учреждений здравоохранения, а в дальнейшем — со всеми медицинскими работниками; реорганизацию системы планирования и распределения кадрового потенциала в соотношении «врач — медицинский работник среднего звена» путем увеличения количества работников среднего звена; реформирование ступенчатого медицинского и фармацевтического образования; осуществление подготовки специалистов по новым специальностям: медицинский психолог, клинический фармацевт, экономист здравоохранения, специалист по информатике здравоохранения, специалист по эксплуатации медицинской техники, менеджер здравоохранения; расширение подготовки семейных врачей — врачей общей практики; разработка новых государственных стандартов высшего медицинского и фармацевтического образования, образовательно-квалификационных характеристик специалистов, образовательно-профессиональных программ и средств унифицированной оценки уровня знаний медицинских и фармацевтических работников; усовершенствование системы подготовки медицинских сестер, разработку и реализацию программ развития сестринства, расширение функций медицинских сестер в соответствии с мировым опытом, который снизит потребность во врачах в государстве.

С целью создания условий для формирования и реализации социального развития и финансовой стабилизации, обеспечения права каждого гражданина на достаточный жизненный уровень Указом Президента Украины от 24 мая 2000 г. одобрены Основные направления социальной политики на период до 2004 года¹.

Необходимость повышения уровня здоровья населения, отмечалось в этом документе, сохранение генофонда Украинского народа предопределяют реформирование системы здравоохранения. Основные направления социальной политики на период до 2004 года в этой части будут направляться на обеспечение доступности медицинской и медико-санитарной помощи для всего населения страны, эффективное использование финансовых, материальных и трудовых ресурсов, улучшение качества медицинского обслуживания, обеспечение санитарного и эпидемического благополучия населения путем:

— максимального сохранения государственной системы здравоохранения, внедрения механизмов регулирования и функционирования отрасли в рыночных условиях, финансирования лечебных учреждений согласно объему и качеству оказываемых услуг;

— реализации государственных профилактических программ с целью создания безопасных условий жизни, обучения, труда и отдыха, распространения среди населения информации по вопросам здорового образа жизни;

— поэтапного увеличения государственных ассигнований, их эффективного использования;

— приоритетного развития первичной медико-санитарной помощи, создания единого пространства медицинских услуг, формирования управляемого развития платных медицинских услуг;

— снижения уровня заболеваемости населения артериальной гипертензией, ишемической болезнью сердца, сосудистым поражением мозга; снижения уровня смертности от осложнений артериальной гипертензии, а также увеличения продолжительности и повышения качества жизни больных сердечно-сосудистыми заболеваниями;

— снижения уровня заболеваемости сахарным диабетом, уменьшения количества осложнений вследствие этой болезни, увеличения продолжительности и повышения качества жизни больных сахарным диабетом;

— снижения уровня заболеваемости туберкулезом, повышения эффективности диагностики и лечения туберкулеза и осложнений вследствие этой болезни;

— сохранения и поддержания здоровья людей преклонного возраста, снижения уровня инвалидности, обеспечения гарантированного уровня оказания безвозмездной квалифицированной медицинской помощи, усиления профилактической направленности медицинского обслуживания, обеспечения формирования сети медицинских и социально-бытовых учреждений с учетом потребностей людей преклонного возраста;

— повышения эффективности оказания населению медицинской помощи в случае возникновения экстремальных ситуаций (стихийное бедствие, катастрофа, авария, массовые отравления и т. п.);

— реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации медико-санитарных последствий экстремальных ситуаций, в том числе Чернобыльской катастрофы, обеспечения постоянной готовности, усовершенствования деятельности и материально-технического обеспечения государственной службы медицины катастроф, быстрой и неотложной помощи и службы крови;

— предотвращения распространения наркомании и СПИДа, снижение уровня заражения ВИЧ-инфекцией и заболеваемости СПИДом и их отрицательного влияния на социально-экономическое положение в государстве;

— развития сети центров медико-социальной реабилитации детей, снижение уровня заболеваемости детей;

— создания сети центров планирования семьи и центров медико-генетического консультирования, усовершенствования информационного обеспечения потребностей населения по вопросам планирования семьи;

— обеспечения контроля над врожденной и наследственной патологией, предотвращения отклонений в развитии;

— снижения уровня материнской и детской смертности, осложнений беременности и родов; уменьшения количества абортов.