29.1. Правовые основы управления агропромышленным комплексом

Агропромышленный комплекс (АПК) — это совокупность отраслей экономики, связанных с производством продовольствия и предметов широкого потребления из сельскохозяйственного сырья и поставками их населению. Он условно делится на три сферы: группу отраслей, которые осуществляют производство средств производства для сельского хозяйства, его материально-техническое обеспечение и производственное обслуживание; непосредственно сельскохозяйственное производство; группу отраслей и производств, обеспечивающих движение продуктов производства от сельского хозяйства к конечному потребителю. Таким образом, центральным звеном агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. Поэтому в литературе довольно часто термины «аграрный» и «сельскохозяйственный» используются как тождественные.

Государственно-правовое регулирование сельского хозяйства представляет собой совокупность мероприятий по определению системы органов государственного управления в аграрной сфере, принятию и исполнению аграрно-правовых актов, закреплению определенных полномочий этих органов.

В аграрной сфере употребляются такие понятия как «управление» и «регулирование». Различие между этими понятиями состоит в широте влияния на определенные виды общественных отношений. Регулирование непосредственно не связано с подчинением, но предполагает управленческое влияние. Использование в законодательстве терминов «управление», «регулирование» свидетельствует о ширине и глубине вторжения государственных органов в определенную сферу.

Если основу государственного управления агропромышленным комплексом составляет влияние на развитие производства, то регулирование — это такое целенаправленное влияние субъектов на объект, при котором определяется направление, рамки функционирования объекта, устанавливаются глобальные стратегические цели, главные задачи, способы их решения. Государственное регулирование отличается от государственного управления спецификой методов и форм влияния, а также субъектами.

Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что регулирование предполагает направление деятельности нескольких систем отраслевых органов, постановку общих вопросов, а управление обеспечивает непосредственное влияние на предприятия и учреждения, то есть такое влияние, когда между субъектом и объектом управления нет промежуточных звеньев. Управление, которое не имеет непосредственного характера, превращается в регулирование. Выделяются следующие характерные признаки государственного регулирования отношений в аграрной сфере: ему присущ государственно-правовой характер регулирования; в нем проявляется внутренняя функция государства; его содержанием является¹: поддержка в определенном режиме денежно-финансовой системы; регулирование затрат государства и жизненного уровня населения; регулирование социальной инфраструктуры; регулирование внешнеэкономических связей; регулирование на макроуровне структуры производства; разработка организационно-экономических мер по охране окружающей среды и т. д.

Государственное регулирование преследует цель достижения сельским хозяйством максимальной эффективности для удовлетворения спроса населения в продуктах питания, сырья и продовольствии растительного и животного происхождения. Задачей государственного регулирования является координация и развитие межотраслевых и внутриотраслевых связей.

Вышесказанное дает основание определить государственное регулирование как экономико-правовые мероприятия, направленные на установление рыночных отношений, разгосударствление, приватизацию, предпринимательство, развитие села и различных форм хозяйствования, с целью улучшения организации производства и доведения к потребителю продукции сельского хозяйства².

Субъектами государственного управления агропромышленным комплексом выступают государственные органы, которые осуществляют государственно-правовое управление сельским хозяйством, обеспечивают соблюдение аграрного законодательства, управление подчиненными структурами, а также органы сельскохозяйственных инспекций и контроля за деятельностью сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Объектами государственного управления выступают материальные средства и формы ведения сельскохозяйственного производства³. К главным из них необходимо отнести: земли сельскохозяйственного назначения, которые выступают как главное средство сельскохозяйственного производства и как пространственно-операционный базис; все отрасли и подотрасли сельскохозяйственного производства (растениеводство, животноводство, садоводство, огородничество); отношения ветеринарного обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей и граждан-собственников скота и птицы.

В порядке государственно-правового регулирования агропромышленного комплекса принимаются и исполняются соответствующие законодательные акты: «О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве» в редакции Закона от 15 мая 1992 г.¹, «О фермерском хозяйстве» от 19 июня 2003 г.², «О личном крестьянском хозяйстве» от 15 мая 2003 г.³, «О сельскохозяйственной кооперации» от 17 июля 1997 г.⁴, «О семенах и посадочном материале» от 26 декабря 2002 г.⁵, «Об охране прав на сорта растений» в редакции Закона от 17 января 2002 г.⁶, «О карантине растений» от 30 июня 1993 г.⁷, «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г.⁸, «О племенном деле в животноводстве» в редакции Закона от 21 декабря 1999 г.⁹, «О ветеринарной медицине» в редакции Закона от 15 ноября 2001 г.¹⁰, Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 г.¹¹

Переход Украины к рыночной экономике предусматривает: формирование системы экономических институтов государственного управления; разработку и согласование стратегии экономической, социальной и научно-технической политики; укрепление условий функционирования рыночных отношений; регулирование предложений и спроса на товары; перераспределение доходов населения и субъектов хозяйствования; стимулирование производства новой продукции; бюджетного финансирования региональной политики; сохранение окружающей природной среды. С целью достижения указанных задач концепция Национальной программы возрождения села на 1995—2005 гг.¹² требует: проведения аграрной реформы; создания экономического механизма рыночного типа; формирования многоотраслевой производственной сферы села на современной технологической основе; совершенствования структуры производства в агропромышленном комплексе; восстановления плодородия земли; рационального использования природных ресурсов; разработки системы законодательных и нормативных актов; отработки государственной структуры управления развитием села, исходя из межотраслевого характера проблем, и пр.

В этой связи можно говорить о наличии соответствующих принципов государственного регулирования сельского хозяйства, которые, как правило, отображены в действующей правовой системе: одни из них непосредственно зафиксированы в правовой норме; другие необходимо выводить из общего направления правового регулирования взаимоотношений субъектов; третьи закреплены в локальном законодательстве; четвертые хотя и не нашли конкретного отображения в законодательстве, но являются идеями, проходящими через систему законов и норм.

Одним из таких принципов является создание равных условий для развития всех форм собственности. Законодательством устанавливается как равенство субъектов права собственности, так и паритет форм хозяйствования, организованных на базе разных форм собственности.

Все субъекты сельскохозяйственного производства вправе осуществлять различные виды производственной деятельности для получения прибыли, что формирует принцип свободы предпринимательской деятельности. Однако свобода предпринимательской деятельности предусматривает не только независимую практическую реализацию целей сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и установление определенных прав и обязанностей этих производителей, а также определение статуса органов власти и управления в сфере сельскохозяйственной деятельности.

Кроме указанных, большое значение имеют принципы: законности, сочетания отраслевого и территориального развития, единства и дифференциации в подходе к субъектам сельскохозяйственной деятельности, взаимодействия и согласованности деятельности всех предприятий агропромышленного комплекса, принцип достижения конечных результатов в сельскохозяйственном производстве. Необходимо помнить, что указанные принципы не являются исчерпывающими в связи с развитием как аграрного сектора экономики в целом, так и самой системы государственного регулирования сельского хозяйства, в частности.