19.2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения

Мы уже указывали на то, что материальные нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации большинства материальных норм существует определенный порядок. Порядок или процедура реализации норм материального административного права устанавливается системой общеобязательных правил, охраняемых государством. Эти правила закрепляются в нормативно-правовых актах и выступают как административно-процессуальные нормы.

Многие вопросы, связанные с анализом административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже становились объектом исследования в специальной литературе¹. В результате получены данные, составляющие довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.

Итак, административно-процессуальная норма — это установленное или санкционированное государством обязательное правило, регламентирующее порядок разрешения индивидуальных административных дел, издания правовых актов управления, а также иной порядок реализации материальных норм административного права.

Процессуальные нормы являются особой разновидностью административно-правовых норм.

Им присущи все признаки, свойственные любым нормам административного права: они носят волевой характер, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенной моделью поведения для участников соответствующих управленческих отношений, обладают свойством формальной определенности, общеобязательности, и в случае их нарушения — обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

Наряду с общими свойствами административно-процессуальные нормы обладают специфическими особенностями.

Прежде всего, следует отметить, что административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так как они определяют процесс применения последних. Своеобразие административно-процессуальных норм заключено, прежде всего, в их обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и правоотношений, которые они призваны обслуживать. Вместе с тем, материальные нормы должны предшествовать процессуальным, они выступают основой существования процессуальных норм. Таким образом, сфера действия процессуальных норм определяется материальным правом.

Есть все основания говорить о производности процессуальных норм от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм, так как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без процессуальных — бессильны². Так, многие материальные нормы остаются бездействующими именно в связи с отсутствием механизма их реализации, отсутствием процессуальных норм. Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает трудности в реализации материальных норм. Следовательно, ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений, так как они не могут быть реализованы на практике.

К особенностям административно-процессуальных норм относится также то, что они преимущественно адресуются субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще раз подтверждает необходимость четкого и неуклонного соблюдения установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников административно-правовых отношений. Такие нормы отвечают на вопрос «что надо сделать для реализации этих прав, обязанностей и ответственности субъектов права?».

Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности. Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»¹

Пример. Так, ст. 183 КоАП Украины «Заведомо ложный вызов специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб — наложение штрафа, т. е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот на вопрос «каким образом» налагается штраф — отвечают процессуальные нормы, также предусмотренные в КоАП Украины.

Административно-процессуальные нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.

Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Данную функцию они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому, земельному, экологическому, финансовому и т. д.).

В литературе называют несколько факторов, непосредственно влияющих на содержание и форму административно-процессуальных норм². Во-первых, это управленческий характер регулируемых отношений. Норма административно-процессуального права должна закреплять правило осуществления управленческих организационных действий, которое является наилучшим, самым целесообразным и эффективным вариантом разрешения вопроса путем вынесения правоприменительного акта.

Можно проследить влияние некоторых свойств управленческих действий на содержание административно-процессуальных норм. Так, быстрота, оперативность в решении вопросов предопределяют установление довольно кратких сроков в административном процессе (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).

Учитывая, что административно-процессуальные нормы реализуются в обширной сфере, которая охватывает деятельность практически всех органов управления и их должностных лиц, а также затрагивает права граждан и законные интересы юридических лиц, административно-процессуальные нормы должны быть просты, по возможности кратки, понятны и доступны для государственных служащих различных уровней, работников разных отраслей и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.

Третьим важным фактором, определяющим административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения — регулятивная или охранительная.

При исследовании проблемы административно-процессуальных норм следует обратить внимание на то важное значение, которое имеет вопрос об их структуре. В литературе все чаще указывается на ошибочность представления об обязательном трехчленном составе любой правовой, в том числе и административно-процессуальной нормы¹. По нашему мнению, административно-процессуальная норма содержит столько элементов, сколько объективно необходимо требуется для упорядочения и стабилизации регулируемого общественного отношения.

Нам кажется убедительной мысль С. С. Алексеева о том, что реальная правовая норма может состоять из двух элементов: гипотезы и диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и санкции, если норма охранительная². Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае это обязательно диспозиция. Рассмотрим вкратце форму (структуру) административно-процессуальной нормы.

Гипотеза выступает условием для практической реализации правового поведения. Для осуществления процессуальной деятельности таким условием выступит потребность в правовом результате, предусмотренном материальной нормой, причем этот результат может быть достигнут только путем принятия правоприменительного акта. Исходя из общей посылки о том, что роль юридического факта, влекущего возникновение административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное правоотношение, указание в гипотезе условия о том, что существует материально-правовое отношение, требующее реализации, как правило, излишне. Само административно-процессуальное отношение, а, следовательно, и административно-процессуальная норма, действует лишь постольку, поскольку этого требуют задачи применения материальной нормы. Поэтому, если административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы, то гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.

Гипотеза необходима, например, в охранительных административно-процессуальных нормах. В качестве юридических фактов, вызывающих такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и т. д.), при помощи и на основе которых и устанавливается фактическое (материальное) событие правонарушения. При отсутствии таких актов процессуальная деятельность просто не возникнет, хотя правонарушение совершено.

Следовательно, большинство административно-процессуальных норм не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться на все административно-процессуальные нормы.

Неизменным элементом административно-процессуальной нормы выступает диспозиция, т. е. само правило, регулирующее порядок осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.

Что же касается санкции, то очевидно, что она не является непременным элементом любой административно-процессуальной нормы. Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда участник правоотношения не нарушает или не выполняет своих процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае может выражаться в самых разных вариантах: в отмене правоприменительного акта властного субъекта, в дисциплинарной ответственности должностных лиц, в отказе в рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др. Таким образом, за совершение ряда различных нарушений процессуальных норм могут устанавливаться одинаковые (одни и те же) санкции, к примеру, дисциплинарные. Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме административного процесса объективно невозможно.

Все административно-процессуальные нормы в зависимости от их содержания могут быть разделены на две большие группы: на административно-юрисдикционные нормы и административно-процедурные нормы. Первые регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода индивидуальных административно-правовых споров и применения принудительных мер в государственном управлении. Вторые регулируют порядок рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е. дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами урегулирован также порядок издания правовых актов управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы могут подразделяться на установленные законами Украины, указами Президента Украины, а также изданные высшим органом исполнительной власти, центральными и местными органами исполнительной власти и другими уполномоченными субъектами. Основными показателями юридической силы нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и его место в иерархии государственных органов.

В. Д. Сорокин предлагает подразделять также административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на: обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу субъектов права на: нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие порядок деятельности объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций и нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на: действующие в течение неопределенного времени и действующие на определенный срок; по действию в пространстве на: всей территории государства и на территории отдельной административно-территориальной единицы¹.

Классификация административно-процессуальных норм может быть произведена также по степени их самостоятельности на:

а) нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт;

б) процессуальные нормы, содержащиеся в акте наряду с мате-

риальными для реализации последних;

в) процессуальные нормы, содержащиеся в тематических законах (бюджетных, экологических, налоговых и др.) и обеспечивающие реализацию материальных норм данных законов².

В результате урегулирования управленческих отношений административно-процессуальными нормами возникает новый вид общественных отношений — административно-процессуальные.

Единственное в юридической литературе всестороннее исследование административно-процессуальных отношений было предпринято ученым В. Д. Сорокиным еще в 1968 г. С тех пор такими исследованиями отечественная правовая наука, к сожалению, похвастать не может.

Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом.

Административно-процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными, ибо служебное назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации материальных отношений¹.

Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер.

Административно-процессуальные правоотношения — урегулированные правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также издания правовых актов управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иными органами.

Основными чертами административно-процессуальных отношений выступают следующие:

а) они носят управленческий характер;

б) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов государственного управления в области правотворчества и правоприменения;

в) являются вторичными, производными в сравнении с матери-

альными правоотношениями².

Следует отметить, что материальные административно-правовые отношения статичны, а процессуальные — динамичны, т. е. развиваются во времени, движутся в пространстве.

Административно-процессуальные отношения более сложны по своей структуре. Как правило, в процессуальном отношении задействовано большее количество субъектов, и помимо основного процессуального отношения возникают сопутствующие.

Различия между материальными и процессуальными административными правоотношениями могут быть проведены, помимо прочего, по условиям их возникновения. Какие же условия необходимы для возникновения материального административно-правового отношения? Это:

1. Наличие нормы права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения.

2. Наличие правосубъектности участников данного правоотношения.

3. Наличие юридического факта, порождающего правоотношение.

Для возникновения же процессуального административно-правового отношения этих трех условий недостаточно. Необходимо еще одно — наличие административно-процессуальной нормы. Таким образом, для возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:

1. Наличие материальной административно-правовой нормы.

2. Наличие административно-процессуальной нормы.

3. Правосубъектность участников правоотношения.

4. Юридический факт.

Отметим, что юридическим фактом в данном случае будет выступать материальное административно-правовое отношение.

Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по соотношению прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне; вертикальные административно-процессуальные отношения, возникающие между взаимно подчиненными субъектами; диагональные административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с вертикальными и складывающиеся между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления.

По аналогии с административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения могут подразделяться по содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно-юрисдикционные процессуальные правоотношения.

Деление административно-процессуальных правоотношений производится также по видам административных производств.

В заключение следует отметить, что вопрос о дальнейшем исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает важное теоретическое и практическое значение. В проекте Концепции реформы административного права Украины особое внимание уделяется необходимости развития и совершенствования административно-процессуальных норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.

Исследования проблемы административно-процессуальных норм уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают вторичность, производность процессуальных норм по отношению к материальным, их организационно-процедурный, управленческий характер, особый круг субъектов принятия и применения норм административно-процессуального права. Однако этот анализ отражает преимущественно формально-юридическую характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе дальнейших исследований выработать предложения по совершенствованию содержания и формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности самих организующих правоприменительных отношений.