1.3.2. Советский период развития науки административного права

Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существования при новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.

В 1928 году административное право изымается из учебных программ, свертываются научные исследования, постоянным репрессиям подвергаются ученые-административисты. В 1936-1937 гг. репрессируется большая группа ученых-юристов Института советского строительства во главе с его директором П.М. Пашуканисом.

Следствием этого является политизация, чрезмерная идеологизация административного права, в котором господствующей становится политическая доктрина советской государственности, проявляющаяся во всей системе мероприятий, используемых советской властью для укрепления своих позиций. С самого начала своего существования власть создает систему органов, которые обеспечивают ее существование.

Административное законодательство учитывает все директивы партии. Так, в 1921—1922 гг. расширяется фактическая свобода средств массовой информации, совести, союзов, которая регламентируется Конституцией, а порядок осуществления определен рядом декретов. Это, естественно, обусловило подъем массового сознания, появление в печати публикаций, отражающих действительное положение вещей в обществе. Это не могло длиться долго и уже в 1922 году проходит XII партийная конференция, которая в своей резолюции «Об антисоветских партиях и течениях» указывает на необходимость усиления идеологической борьбы против антисоциалистических сил. Прежде всего, речь идет о контроле за средствами массовой информации, усилении влияния коммунистической партии в высших учебных заведениях, о применении к этим силам административных и уголовно-правовых средств¹.

Административное законодательство, принятое в 1922-1923 гг, учитывает указания XII партконференции. Постановлением ВЦИК и СНК создается Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит), которое осуществляет надзор за всеми видами печатной продукции. В его состав входили представители ГПУ и Реввоенсовета, что не нуждается в их комментариях. Декретом СНК в 1923 г. при Главлите создается Комитет по контролю за репертуаром. В 1922 г. появляется также ряд декретов о союзах и обществах.

За первые годы советской власти накопилось большое количество нормативных актов, что послужило толчком для осуществления, в частности, кодификации административного права. Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема Кодекса административного права УССР. В октябре—ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В ее состав входили руководящие работники НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля Государственного политического управления республики и т. п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден в качестве кодекса и введен в действие с 1 февраля 1928 года¹.

Административный кодекс содержал 528 статей, объединенных предметом ведения в 15 разделов, которые, в свою очередь, делились на главы и статьи. Первый раздел «Общие положения» определял основы деятельности административных органов республики: классовый подход, соблюдение революционной законности, демократические принципы и связь с массами, профилактическая деятельность, соблюдение культурных и бытовых прав меньшинств и т. п. Следующие разделы были расположены в такой последовательности: II — «Административные акты», III — «Средства административного воздействия», IV — «Иные административные меры принудительного характера», V — «Трудовая повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбы с ними», VI — «Обязанности населения по охране общественного порядка», VII — «Гражданство УССР, порядок его приобретения и утраты», VIII — «Регистрация и учет движения населения», IX — «Общества, союзы, клубы, съезды, собрания, манифестации», X — «Правила о культах», XI — «Публичные мероприятия», XII — «Использование государственного флага УССР и печатей», XIII — «Надзор административных органов в сфере промышленности», XIV — «Надзор административных органов в сфере торговли», XV — «Порядок обжалования действий административных органов».

Этот кодекс был необходим в свое время и позволял регулировать все разнообразие общественных отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью административных органов.

Следующий этап в развитии административного права начался после известного Первого совещания по вопросам науки советского права и государства в июле 1938 г. Главным докладчиком на этом совещании был Г. Я. Вышинский, основное внимание в своем выступлении уделивший административному праву, делая ударение на том, что оно может занять центральное место в системе советского права, но при условии, что оно не будет разделять управляющих и управляемых. Фактически реабилитировав административное право, Вышинский поставил условием его дальнейшее развитие на основе марксистско-ленинской идеологии с обязательной критикой буржуазного административного права¹. Вследствие этого дисциплина «административное право» с нового учебного года вводится как обязательная во всех юридических учебных заведениях страны.

Научная дискуссия, начавшаяся после этого и продолжавшаяся после Второй мировой войны, заложила основы для формирования определения предмета административного права, метода, основных институтов отрасли.

На этом этапе необходимо упомянуть таких ученых, как С.С. Студеникин, М. И. Еропкин, И. И. Евтихиев, В. О. Власов, О. О. Лунев, Г. И. Петров, И. М. Ананов и др. Появляется ряд учебников по административному праву, которые объединяет круг рассматриваемых проблем, соединение Общей и Особенной частей, но отличает понимание объема государственного управления.

Продолжателем лучших традиций советских администрати-вистов был С. С. Студеникин (1905-1957). Учебник «Советское административное право» С. С. Студеникина, вышедший в свет во втором издании, продолжил и развил традиции этой науки. Ученый критически отнесся к преподаванию этого курса в вузах СССР в 1930-1937 гг. Его вклад в административно-правовую системологию был уникален. Последующие советские учебники сохранили основы структурного построения труда С. С. Студеникина: деление разделов Особенной части на три основные компонента: управление в области административно-политической деятельности, народного хозяйства и социально-культурной деятельности. Вне этой основной триады рассматривалось управление в области обороны, а также финансов и кредита.

Нельзя не вспомнить таких ученых, как И. Н. Пахомов, А. С. Васильев, Ю. А. Тихомиров, и др.

Очень плодотворным, самобытным и эрудированным админис-тративистом советской школы был А. А. Лунев (1910-1983), который навсегда останется в анналах советской административно-правовой науки как теоретик кодификации действующих в этой сфере норм, а также проблем административно-процессуального права. Ученый теоретически обосновал систему и виды административных взысканий, понятие мер административного пресечения, а также отраслевую специфику государственных санкций за административные проступки. Хотелось бы отметить, что традиции советской административно-правовой деликтологии продолжаются и ныне Е. В. Додиным, Д. Н. Бахрахом, Ю. М. Козловым, Л. Л. Поповым, М. С. Студеникиной, Г. А. Кузьмичевой и другими.

В этот период постепенно формируется представление об Общей части административного права, параллельно формируется и новое направление в науке «теория государственного управления».

Отдельно следует отметить, что административное право советского периода основывалось на безотносительности догматов, которые не требуют творческого развития. Его основные институты исследовались в академической науке, на них опиралась и советская школа преподавания. Учение о субъектах и нормах административного права, методы административного влияния, формы, методы и, в особенности, сущность управления не пересматривались десятилетиями и воссоздавались в доктринально-неизменном виде во всех последующих учебниках и научных монографиях¹.

Традиционализм научной мысли, укоренившийся в академической науке и ее вузовском преподавании, отрицательно отражался на качестве учебного процесса.