Глава 24. Обращения граждан как способ обеспечения законности в государственном управлении

Одним из важных конституционных прав человека и гражданина является право на обращения в государственные органы. Оно закреплено в статье 40 Конституции Украины, которая предусматривает, что все имеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к должностным и служебным лицам этих органов. Данное право не только провозглашается, но и гарантируется Конституцией Украины, поскольку государственные органы и органы местного самоуправления, служебные и должностные лица обязаны рассмотреть и дать обоснованный ответ гражданам в установленный законом срок.

Право на обращение нашло свое дальнейшее нормативное регулирование в Законе «Об обращениях» от 2 октября 1996 г.¹, Указе Президента Украины «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на обращения» от 19 марта 1997 г.² и Инструкции по делопроизводству по обращениям граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины 14 апреля 1997 г.³

Кроме вышеназванных нормативно-правовых актов, регулирующих общий порядок реализации права граждан на обращения, действуют ряд ведомственных нормативно-правовых актов, которые регламентируют особенности порядка рассмотрения обращений граждан в конкретных государственных органах, в частности: Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации личного приема граждан в органах внутренних дел, внутренних войск, высших учебных заведениях, учреждениях и на предприятиях системы МВД Украины, утвержденная приказом МВД Украины от 10 июня 1998 г.; Правила рассмотрения обращений граждан в Государственные комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку и его территориальных органов, утвержденные приказом Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 21 июля 1997 г.; Положение о порядке рассмотрения письменных обращений граждан и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине, утвержденное приказом Главного контрольно-ревизионного управления Украины от 25 февраля 2000 г.⁴ и др.

В соответствии со статьей 3 Закона Украины «Об обращениях граждан» под обращениями следует понимать:

— предложение (замечание) — обращение граждан, в котором высказывается совет, рекомендация относительно деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также высказывается мнение по урегулированию общественных отношений и условий жизни граждан, усовершенствованию правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества;

— заявление (ходатайство) — обращение с просьбой содействовать реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством Украины прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства, а также недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных советов;

— жалобу — обращение с требованием о возобновлении прав и защиту законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан, должностных лиц.

Действующее законодательство предусматривает определенные требования к обращениям, среди которых можно выделить такие:

а) обращения адресуются тем государственным органам и органам местного самоуправления, другим юридическим или должностным лицам, к полномочиям которых относится разрешение вопросов, затронутых в обращении;

б) обращение обуславливает наличие необходимых реквизитов, а именно: фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, изложение сути вопроса.

В то же время, законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, когда обращения не подлежат рассмотрению и разрешению:

а) анонимное обращение, то есть обращение без указания места

жительства, не подписанное автором, а также по которому невозможно установить авторство;

б) повторные обращения в один и тот же орган одним и тем же лицом по одному и тому же вопросу, если первое было разрешено по сути;

в) обращения, поданные с нарушением сроков, установленных

статьей 17 Закона «Об обращениях граждан»;

г) обращения лиц, признанных судом недееспособными. Обращения граждан рассматриваются в такие сроки со дня их

получения:

— не позднее 15 дней, если нет необходимости в дополнительном изучении;

— не более одного месяца;

— не более 45 дней, если на протяжении месяца разрешить затронутые в обращении вопросы невозможно, о чем сообщается лицу, которое его подало.

Действующее законодательство предусматривает права и обязанности участников производства по рассмотрению обращений граждан. В частности, лицо, подавшее обращение, в процессе его рассмотрения, имеет право:

— лично изложить аргументы лицу, рассматривающему обращение, и принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления;

— ознакамливаться с материалами проверки;

— представлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, который рассматривает заявление или жалобу;

— присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы;

— пользоваться услугами защитника;

— получать письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или жалобы;

— высказывать устно или письменно требования о соблюдении тайны рассмотрения заявления или жалобы;

— требовать возмещения ущерба, если он является следствием нарушения установленного порядка рассмотрения обращения.

Реализация лицом, обратившимся с обращением, вышеназванных прав возможна только при наличии определенных обязанностей, которые возлагаются на орган или должностное лицо, рассматривающее обращение. Действующее законодательство предусматривает перечень таких обязанностей, а именно:

— объективное, всесторонне и своевременное рассмотрение заявления или жалобы;

— по просьбе гражданина приглашать его на заседания соответствующего органа, рассматривающего жалобу;

— отменять или изменять обжалованные решения в случаях, предусмотренных законодательством Украины, если они не соответствуют закону или другим нормативным актам, немедленно применять меры по пресечению неправомерных действий, выявлять, устранять причины и условия, содействующие нарушению;

— обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное исполнение принятых в связи с заявлением или жалобой решений;

— письменно уведомлять гражданина о результатах проверки заявления или жалобы о сути принятого решения;

— применять меры по возмещению в установленном законом порядке материального ущерба, если он был причинен гражданину в результате ущемления его прав или законных интересов, решать вопрос об ответственности лиц, виновных в допущенном нарушении, а также по просьбе гражданина в месячный срок довести принятое решение до ведома органа или другого юридического лица;

— в случае признания заявления или жалобы необоснованной, разъяснить порядок обжалования принятого по ней решения;

— не допускать необоснованной передачи рассмотрения заявлений или жалоб другим органам;

— лично организовывать и проверять состояние рассмотрения заявлений или жалоб граждан, применять меры по устранению причин, которые их порождают, систематически анализировать и информировать население о ходе этой работы.

Важной гарантией реализации права гражданина на обращение является предусмотренная действующим законодательством ответственность как гражданина, так и органа или должностного лица за нарушение требований Закона «Об обращениях граждан». Так, гражданин, подающий обращение, несет ответственность в случае, если обращение содержит клевету или оскорбление, дискредитацию органов государственной власти, органов местного самоуправления, других физических или юридических лиц, призывы к разжиганию национальной, расовой, религиозной вражды и другим противоправным действиям.

В то же время, если жалоба гражданина удовлетворена, орган или должностное лицо, принявшие неправомерное решение по обращению гражданина, возмещают ему материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для рассмотрения жалобы, и утраченный за это время заработок. Несмотря на это, гражданину по его требованию может быть возмещен и моральный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями должностного лица при рассмотрении жалобы, размер которого определяется судом.

Особенная часть

РазделVII АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

Глава 25 УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ

25.1. Сущность государственного управления экономикой

Каждая страна старается определить свое направление развития экономики, эффективное функционирование которой создает основу благосостояния населения.

Последние годы характеризуются для Украины тем, что определенные изменения претерпевает характер управленческого влияния на экономические отношения. Все более это влияние со стороны государства на экономику и ее отрасли приобретает характер общего регулирования.

Вопрос о соотношении государственного управления и государственного регулирования имеет свою историю. Прежде всего, она связана с тем, что в науке существуют два противоположных подхода к участию государства в регулировании экономических процессов — классическая и кейнсианская теории.

С точки зрения классиков, рыночный механизм автоматически обеспечивает равенство спроса и предложений, что делает невозможными нарушения в экономике, в частности инфляцию, безработицу, спад производства.

Теория Дж. М. Кейнса, в отличие от классической, обосновывает объективную необходимость и большое практическое значение государственного регулирования экономики¹.

Однако следует отметить, что в развитых странах практически отсутствуют «чистые» модели государственного управления экономикой. Как показывает мировой опыт, без участия государства рыночные отношения не могут быть эффективными, социально-ориентированными. И потому основной задачей науки административного права является определение функций государства по регулированию экономических процессов, методов, с помощью которых оно происходит, и границ вмешательства государства в рыночное хозяйство.

Сравнивая категории государственного управления и государственного регулирования, определимся, прежде всего, с понятиями.

Государственное управление экономикой предусматривает прямое вмешательство органов исполнительной власти в деятельность хозяйствующих субъектов, непосредственное руководство ею путем оперативно-распорядительных действий, которое выражается в том, что государство принимает на себя функции прогнозирования, планирования, организации хозяйственной деятельности субъектов и контроль за ее эффективным осуществлением.

В таком значении государственное управление экономикой присуще СССР — авторитарному государству, экономика которого основывалась на государственной собственности на средства производства и преобладающее количество произведенной продукции, на труде, незначительное экономическое стимулирование которого омрачалось малоэффективным идеологическим. В таких условиях управление хозяйственной деятельностью предприятий, основывающихся на государственной и квазигосударственной (так называемой колхозно-кооперативной) формах собственности, целиком возлагалось на соответствующие органы государственной власти, а именно — органы управления экономикой. Попытки осуществлять централизованное управление экономикой, недоверие к самостоятельности и инициативности (вернее, недопущение такой самостоятельности и инициативности) субъектов хозяйственной деятельности, приводили к созданию громоздких общесоюзной и республиканских систем управления экономикой с дублированием управленческих функций звеньями системы как в горизонтальной, так и в вертикальной плоскости. Это влекло неэффективность управленческих решений, промедление с их принятием, многоразовую «перестраховку» и т. п. Все это отрицательно влияло на экономику в целом.

Таким образом, органы государственного управления экономикой осуществляли комплекс действий, практически определяющий базовые параметры функционирования предприятия. При таких условиях руководство предприятия действовало безынициативно, постоянно стараясь переложить ответственность на руководящие органы и избегая новаторских решений в стратегии и тактике работы предприятия.

В условиях изменения общественного порядка и перехода к другой системе хозяйствования в экономической сфере произошли серьезные изменения, повлекшие ее осложнение. Плюрализм и равноправие форм собственности на средства производства, свобода предпринимательской деятельности, свободное движение товаров, услуг и финансовых средств на территории Украины и новые возможности для осуществления внешнеэкономической деятельности, приватизация значительной части государственного сектора экономики послужили причиной появления и динамического роста частного сектора экономики, оживления товарооборота, появления конкуренции, свободного рыночного ценообразования, осложнения экономической инфраструктуры, значительной информатизации экономической деятельности. Изменение структуры собственности приводит к изменению структуры государственного управления. Это требует постепенного перехода от государственного управления экономикой к государственному регулированию экономических процессов.

Под государственным регулированием понимают лишь общее упорядочение общественных отношений в конкретной сфере экономики, которая осуществляется в соответствии с требованиями законодательства путем прямого влияния на хозяйственную деятельность субъектов экономических отношений — установление общих правил, нормативов, стандартов того или иного вида деятельности, которых должны придерживаться в равной мере все участники общественных отношений в данной сфере, равно как и правовых основ ответственности за их нарушение, контроля за их выполнением и реального привлечения нарушителей к ответственности; размещение государственных заказов на основах равноправной конкуренции субъектов государственного и негосударственного секторов экономики, создание и обеспечение эффективного функционирования финансовой и налоговой систем, тарифного и внетарифного регулирования товарооборота, ограничение монополизма, — с целью обеспечения стабильного функционирования и последовательного развития той или иной сферы экономики в направлении расширения производственных мощностей, внедрения новейших технологий и информатизации производственного процесса, создания гарантий осуществления социально-экономических прав человека (например, увеличение количества рабочих мест и обеспечение достойных условий труда), более широкого и качественного удовлетворения потребностей потребителей продукции, товаров, работ, услуг.

В условиях конкурентной экономики рынок менее ограничен, чем при плановой. Основу обмена товарами и услугами составляют не личный статус индивида, производство товаров отвечает потребительскому спросу и измеряется возможностью граждан платить за них деньги, которые являются безличным посредником при любом обмене. В условиях рыночной конкуренции в экономических операциях принимает участие огромное количество покупателей и продавцов. И ни одна из фирм не имеет власти, позволяющей ей диктовать цену товара или решать, в каком количестве его вырабатывать¹. Но сложная, многоукладная экономика содержит в своем составе и государственный сектор, который играет в ее функционировании не последнюю роль. Пребывание имущества в государственной собственности предусматривает необходимость существования соответствующей разветвленной системы органов государственного управления, на которые возлагаются исполнительные и распорядительные функции в отношении использования этого имущества, управления им. Здесь государство реализует все свои полномочия как собственник имущества, применяя как экономические, так и внеэкономические, административные методы.

Но и здесь, в этом секторе экономики есть отличия между казенными и другими предприятиями.

Казенным предприятием является такое предприятие, которое не подлежит приватизации и отвечает одному из условий:

— осуществляет производственную или иную деятельность, которая в соответствии с законодательством может осуществляться лишь государственным предприятием;

— главным потребителем продукции предприятия (более 50%) является государство;

— предприятие является субъектом естественных монополий².

Эти предприятия ориентированы преимущественно на государственный спрос или на выполнение общественно значимых функций, полная коммерциализация которых или невозможна, или нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении соответствующих министерств и других центральных органов исполнительной власти. Это предприятия базисной инфраструктуры, которые имеют общенациональное значение и работают в режиме преимущественно фиксированных цен, предприятия оборонной промышленности и некоторые другие. Их характер является некоммерческим, социальная значимость — высокой, поэтому контроль государственных органов за ними должен быть постоянным.

Другие предприятия государственного сектора можно отнести к коммерческим, и они должны работать так же, как и предприятия негосударственного сектора, самостоятельно обеспечивая свое существование в условиях рыночной конкуренции. Государство предоставляет им собственность в полное хозяйственное ведение. Фонд государственного имущества осуществляет управление частью государственного имущества и не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий.

Относительно других секторов экономики, государство, в лице его органов и должностных лиц, осуществляет регулирование, но это не означает, что государство при этом теряет свой властный характер.

Регулирование со стороны государства применяется для обеспечения безопасности граждан от возможных неблагоприятных последствий ведения хозяйственной деятельности, защиты прав потребителей от неправомерных действий коммерческих организаций, стабилизации макроэкономических процессов, формирования материального государственного резерва.

Возможность свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской и другой, не запрещенной законом, экономической деятельности, имеет пределы своей реализации, определенные необходимостью обеспечения прав других субъектов права. Если взаимоотношения в границах частноправовых связей возникают для удовлетворения отдельных материальных потребностей личности, а интересы субъектов связаны с получением прибыли, то, с другой стороны, в социуме всегда существуют публичные интересы, которые должны обеспечить целостность, стабильность и нормальное развитие организаций, государства в целом¹.

Поэтому все средства, используемые при реализации административно-правового влияния на экономические отношения, имеют определенную специфику. Эти средства:

— используются органами исполнительной власти;

— применяются на основе правовых норм;

— связаны с определением пределов хозяйственной деятельности;

— их предназначением является определение статуса субъектов предпринимательской деятельности и установление возможного для них вида поведения;

— контроль за осуществляемой деятельностью, своевременность применения средств обеспечения и принуждения в случае уклонения от выполнения установленных обязанностей и запретов;

— часто связаны с установлением регистрационного, уведомительного или разрешительного административно-правового режима;

— формой их выражения, как правило, являются индивидуальные правоприменительные акты исполнительной власти, административные договоры, акты регистрации и т. п.;

Средства защиты публичных интересов в экономической сфере определяют правила посредством установления общих для всех субъектов коммерческой деятельности экономических параметров¹. Роль государства в регулировании экономики при построении рыночной экономики значительно отличается от той, которую оно играет в условиях функционирования уже стабильной рыночной экономики. Самоорганизация — а рынок является классическим образцом самоорганизации — характерна для довольно прочных систем. В условиях же переходных процессов, трансформации одной экономической системы в другую, самоорганизация может выполнять консервативную, защитную функцию, возвращая систему к ее предшествующему состоянию, избегая внешних препятствий.

На стадии формирования рыночной экономики можно выделить несколько направлений активной государственной экономической политики.

Первое — формирование новой системы отношений собственности, которая присуща многоукладной экономике. На этом этапе государство может создать все условия для быстрой и всеохватывающей приватизации государственного имущества.

Второе — становление малого предпринимательства, в том числе фермерских хозяйств. Этот процесс требует государственной поддержки, применения таких средств, как льготные ставки кредитов, временное освобождение от налогов и т. п.

Третье — при активном содействии государства происходит формирование основных элементов рыночной экономики, в частности финансового и фондового рынка, институтов регулирования рынка труда и занятости — инфраструктуры рыночной экономики вообще². Объектом государственного регулирования в данном случае является экономика, или экономические отношения.

В наиболее общем виде экономика определяется как системный хозяйственный комплекс, состоящий из взаимосвязанных и взаимозависимых звеньев, во-первых, общественного производства, во-вторых — распределения и в-третьих — обмена произведенного продукта в масштабах всего государства.

Экономика является сложной полиструктурной системой, которая функционирует с целью удовлетворения материальных потребностей общества. Основными составными этой системы являются отрасли, подотрасли и их комплексы³.

Термин «отрасль экономики» закреплен на законодательном уровне и встречается почти во всех нормативных актах, регулирующих взаимоотношения государства с экономической сферой.

Составными элементами экономической системы Украины являются: промышленность, энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, строительный комплекс, транспорт и дорожное хозяйство, связь, жилищное хозяйство, бытовое обслуживание населения, сфера использования и охраны природных ресурсов, сфера оборота финансовых ресурсов и т. п.