27.4. Управление в сфере бюджетной деятельности

Построение суверенного демократического государства в Украине и переход ее на рыночную экономику обусловили необходимость проведения финансовых реформ во всех институтах, обеспечивающих финансовую деятельность. Прежде всего, это относится к разработке и внедрению новой финансовой политики, включающей новые методы управления финансовой деятельностью и в том числе управления бюджетной деятельностью.

Правовой базой регулирования бюджетных отношений в Украине являются:

1. Конституция Украины;

2. Бюджетный кодекс Украины, принятый 21 июня 2001 года;

3. Ежегодные законы Украины о Государственном бюджете Украины;

4. Нормативные акты, регулирующие бюджетный процесс и акты, принятые на основе норм Бюджетного кодекса.

Управление бюджетной деятельностью осуществляется органами и должностными лицами, наделенными бюджетными полномочиями.

Бюджет — это основной финансовый план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода (года).

Бюджетная система Украины, состоящая из государственного бюджета и местных бюджетов, базируется на основе самостоятельности. Каждая административно-территориальная единица всех уровней имеет свой бюджет с правом самостоятельного формирования и использования его. Причем, государство не несет ответственности средствами государственного бюджета за бюджетные обязательства органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления. Последние, в свою очередь, не несут ответственности за бюджетные обязательства государства.

Совокупность государственного и всех местных бюджетов представлены сводным бюджетом Украины, данные которого используются при оценке экономического состояния страны, при разработке макроэкономических показателей, необходимых для составления проектов бюджетов всех уровней и разграничения бюджетных полномочий между государством и органами местного самоуправления.

Единство бюджетной системы Украины обеспечивается единой правовой базой, единым регулированием бюджетных отношений, единой денежной системой, единой бюджетной классификацией, единым порядком исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Бюджетная классификация — это единое систематизированное группирование доходов, расходов (в том числе кредитование за вычетом погашения) и финансирования бюджета по признакам экономического содержания, функциональной деятельности, организационного устройства и другим признакам в соответствии с законодательством Украины и международными стандартами.

Бюджетная классификация состоит из:

— классификации доходов бюджета;

— классификации расходов (в том числе кредитования за вычетом погашения) бюджета;

— классификации финансирования бюджета;

— классификации долга.

Бюджетная классификация обслуживает весь процесс планирования, распределения, контроля, исполнения бюджетов, организацию бухгалтерского учета и отчетности, обеспечивая анализ информации для принятия соответствующих решений в процессе управления финансовой деятельностью.

В процессе управления бюджетной деятельностью устанавливается бюджетное устройство и осуществляется бюджетный процесс — составление, рассмотрение, утверждение бюджетов, их исполнение и контроль за их исполнением, рассмотрение отчетов об исполнении бюджетов, составляющих бюджетную систему.

До начала составления проекта Государственного бюджета на следующий планируемый год правительство разрабатывает основные направления бюджетной политики, с которыми не позднее 1 июня выступает Премьер-министр Украины или по его поручению министр финансов Украины на пленарном заседании Верховной Рады Украины.

Проект основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период содержит предложения Кабинета Министров:

— по предельному размеру дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в процентном соотношении к прогнозируемому валовому внутреннему продукту;

— части прогнозируемого годового объема валового внутреннего продукта, распределяемого через сводный бюджет;

— предельного размера государственного долга и его структуры;

— удельному весу межбюджетных трансфертов в расходах Государственного бюджета и коэффициенту выравнивания для местных бюджетов;

— удельному весу капитальных вложений в расходах государственного бюджета Украины и приоритетных направлениях их использования и ряда других показателей.

По результатам парламентских слушаний Верховная Рада Украины принимает постановление об одобрении или принятии к сведению Основных направлений бюджетной политики на следующий год. Указанное постановление может включать предложения Верховной Рады Украины к проекту Основных направлений бюджетной политики в пределах вынесенных на слушание направлений.

Основные направления бюджетной политики с предложениями Верховной Рады Украины берутся за основу при составлении проекта Государственного бюджета на следующий год.

Бюджетным кодексом Украины установлены организационные основы составления проекта Государственного бюджета Украины (ст. 32). Кабинет Министров Украины разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины. Министр финансов Украины отвечает за составление проекта закона о Государственном бюджете Украины; определяет организационно-методические основы бюджетного планирования, которые используются при подготовке бюджетных запросов и разработке предложений к проекту Государственного бюджета Украины. На основе главных макроэкономических показателей экономического и социального развития Украины на следующий год и анализа исполнения бюджета в текущем году министр финансов определяет общий уровень доходов и расходов бюджета и дает оценку финансирования бюджета для составления предложений проекта Государственного бюджета Украины.

Главные распорядители бюджетных средств организуют разработку бюджетных запросов на необходимые бюджетные ассигнования для обеспечения деятельности органов возглавляемых ими министерств и ведомств и представляют их Министерству финансов Украины в сроки и в порядке, установленными этим министерством.

Они отвечают за своевременность, достоверность и содержание представляемых бюджетных запросов, которые должны содержать всю информацию, необходимую для анализа показателей проекта Государственного бюджета Украины.

Составленный Министерством финансов Украины проект закона о Государственном бюджете на основе проекта Государственного бюджета представляется на рассмотрение Кабинету Министров Украины. Одобренный Кабинетом Министров Украины путем принятия постановления проект закона о Государственном бюджете Украины вместе с соответствующими материалами подается Верховной Раде Украины не позднее 15 сентября предшествующего плановому года.

Не позднее чем через 5 дней после подачи Кабинетом Министров Украины проекта закона о Государственном бюджете в Верховную Раду Украины министр финансов Украины представляет его на пленарном заседании Верховной Рады Украины. Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о соответствии проекта Закона о Государственном бюджете Украины требованиям Бюджетного кодекса Украины, Основным направлениям бюджетной политики и предложениям Верховной Рады Украины относительно этих направлений.

В случае несоответствия по каким-либо положениям, проект закона возвращается Кабинету Министров Украины, который в недельный срок обязан подать его Верховной Раде Украины. Министр финансов Украины повторно представляет проект закона о Государственном бюджете Украины с обоснованием внесенных изменений.

В процессе подготовки к первому чтению проект закона о Государственном бюджете, принятый к рассмотрению не позднее 1 октября (а при повторном представлении — 6 октября), рассматривается депутатами в комитетах и депутатских фракциях для подготовки предложений и передачи их Комитету Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета не позднее 15 октября (при повторной подаче — 20 октября) совместно с представителями Кабинета Министров Украины рассматривает предложения к проекту закона о Государственном бюджете Украины и готовит выводы и предложения к нему, а также таблицы предложений субъектов законодательной инициативы, какие предлагается поддержать или отклонить.

Рассмотрение проекта закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении начинается с доклада председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета по выводам и предложениям к проекту закона. В обсуждении их принимают участие представители комитетов, депутатских фракций, народные депутаты, представители Кабинета Министров и Счетной палаты Верховной Рады Украины. Принятие решения по выводам и предложениям к проекту закона о Государственном бюджете Украины считается принятием проекта закона в первом чтении. Выводы и предложения Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, одобренные Верховной Радой Украины, приобретают статус Бюджетных выводов Верховной Рады Украины. В первом чтении проект закона принимается Верховной Радой не позднее 20 октября, (при повторной подаче — 25 октября) предшествующего года.

В процессе подготовки проекта закона о Государственном бюджете Украины ко второму чтению, Кабинет Министров Украины в двухнедельный срок готовит и не позднее 3 ноября (8 ноября при повторной подаче) подает проект закона о Государственном бюджете Украины, доработанный в соответствии с Бюджетными выводами Верховной Рады Украины, и сравнительную таблицу по учету их или не учету с мотивированными пояснениями.

Подготовленный проект Закона о Государственном бюджете с нарушениями требований Бюджетных выводов или с отклонениями от первоначального варианта (представленного к 15 сентября) более чем на 2 процента, возвращается Кабинету Министров Украины на доработку, и подается им на повторное второе чтение в недельный срок с дня принятия решения Верховной Радой Украины.

На протяжении трех дней после внесения проекта закона о Государственном бюджете Украины, подготовленного Кабинетом Министров Украины ко второму чтению, Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета готовит выводы для рассмотрения проекта закона во втором чтении.

На пленарном заседании Верховной Рады Украины второе чтение начинается с доклада министра финансов Украины по доработанному, с учетом Бюджетных выводов Верховной Рады Украины, проекту закона о Государственном бюджете Украины. Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о выводах Комитета относительно учета Кабинетом Министров Украины бюджетных выводов Верховной Рады при подготовке проекта Закона ко второму чтению.

Во втором чтении проекта Закона о Государственном бюджете Украины предусматривается, в первую очередь, утверждение общего объема дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета с дальнейшим постатейным голосованием.

Второе чтение проекта закона о Государственном бюджете Украины завершается не позднее 20 ноября года, предшествующего плановому. При этом, общий объем дефицита (профицита) доходов и расходов Государственного бюджета Украины на следующий год, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, должны быть приняты во втором чтении в обязательном порядке и не подлежат рассмотрению в третьем чтении.

Не принятые во втором чтении статьи проекта Закона о Государственном бюджете Украины переносятся на рассмотрение в третьем чтении.

На третье чтение проект закона о Государственном бюджете Украины дорабатывает Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и выносит его не позднее 25 ноября года, предшествующего плановому, на рассмотрение Верховной Рады Украины.

Начинается третье чтение проекта закона о Государственном бюджете с доклада председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и содоклада министра финансов Украины. После этого проводится голосование по предложениям Комитета по статьям проекта закона о Государственном бюджете Украины, которые не были приняты во втором чтении и по проекту закона в целом.

Закон о Государственном бюджете Украины принимается Верховной Радой Украины до 1 декабря года, предшествующего плановому.

В тех случаях, если к началу нового бюджетного периода не вступил в силу закон о Государственном бюджете Украины, в соответствии со статьей 46 Бюджетного кодекса Украины Кабинет Министров Украины имеет право осуществлять расходы Государственного бюджета с рядом ограничений.

В процессе организации исполнения Государственного бюджета Украины Кабинет Министров Украины обеспечивает исполнение бюджета; Министерство финансов Украины осуществляет общую организацию и управление исполнением Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам исполнения бюджета.

Специальным органом по обслуживанию Государственного бюджета является система Государственного казначейства и его органов на местах.

Казначейская форма обслуживания Государственного бюджета осуществляется путем:

— операций со средствами Государственного бюджета;

— расчетно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

— контроля бюджетных йолномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей;

— ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении Государственного бюджета.

Исполнение Государственного бюджета осуществляется по росписи, утверждаемой Министром финансов Украины в соответствии с бюджетными назначениями в месячный срок после вхождения в силу закона о Государственном бюджете Украины.

Роспись Государственного бюджета Украины строится в соответствии с бюджетной классификацией с указанием сроков исполнения (по кварталам на протяжении бюджетного периода). За соответствие ее бюджетным назначениям отвечает Министр финансов Украины.

Один экземпляр бюджетной росписи представляется Комитету Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Исполнение Государственного бюджета Украины по доходам осуществляется Министерством финансов Украины, Государственным казначейством Украины и органами взыскания (Государственная налоговая служба, Таможенная служба). Для этого в казначействе открывается единый казначейский счет Государственного бюджета Украины.

Исполнение Государственного бюджета Украины по расходам осуществляется Государственным казначейством, уполномоченными банками и Главными распорядителями бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств, получая бюджетные ассигнования в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, имеют основание для утверждения смет (финансовых планов бюджетных учреждений).

Государственное казначейство Украины по согласованию с Министерством финансов Украины устанавливает единые правила ведения бухгалтерского учета финансовых активов, всех финансовых операций и финансовых обязательств как по учету исполнения доходной и расходной части Государственного бюджета Украины, так и по распоряжению бюджетными средствами.

Об исполнении Государственного бюджета Украины установлена месячная, квартальная и годовая отчетность по установленным формам. Не позднее 1 мая, следующего за отчетным года Кабинет Министров Украины представляет Верховной Раде Украины отчет о выполнении Государственного бюджета Украины.

В течение двух недель с дня подачи отчета в Верховную Раду Украины Счетная палата готовит выводы по использованию средств Государственного бюджета Украины. В двухнедельный срок после получения выводов от Счетной палаты об использовании средств Государственного бюджета Украины Верховная Рада Украины рассматривает отчет об исполнении Государственного бюджета Украины. Отчет представляет Министр финансов Украины, а с содокладами выступают председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и председатель Счетной палаты.

По результатам рассмотрения Верховная Рада Украины принимает соответствующее решение.

Порядок составления проектов местных бюджетов отличается от порядка составления и рассмотрения Государственного бюджета Украины.

Особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный период. Министерством финансов Украины доводятся Совету Министров Автономной Республики Крым, местным Государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов. Указанные органы обязаны представить Министерству финансов Украины необходимую информацию для проведения расчетов объемов межбюджетных трансфертов и других показателей.

Главные распорядители бюджетных средств организуют разработку бюджетных запросов по установленной форме и передают их местным финансовым органам для составления проектов местных бюджетов. Финансовые органы анализируют представленные бюджетные запросы на дееспособность и эффективность использования бюджетных средств и только после этого данные их включаются в проекты местных бюджетов.

После одобрения Кабинетом Министров Украины проекта Государственного бюджета Украины Министерство финансов Украины доводит до Совета Министров Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления расчеты прогнозируемых объемов межбюджетных трансфертов и методику их начисления и другие показатели, необходимые для составления проектов местных бюджетов.

На основании закрепленных Бюджетным кодексом Украины источников формирования доходов и направлений расходов по всем уровням местных бюджетов, бюджетных запросов Главных распорядителей бюджетных средств, расчетов объемов межбюд-жентых трансфертов и других показателей, составляются проекты местных бюджетов.

Проекты решений о местных бюджетах вместе с необходимой информацией предварительно рассматриваются и одобряются в советах. После этого они рассматриваются на сессиях соответствующих советов и утверждаются.