2.1. Понятие, виды и структура административно-правовой нормы

Развитие правовой демократической Украины обусловливает возрастание роли права, поскольку оно создает для этого необходимые условия: упорядоченность, определенность, организованность, динамичность общественных отношений. Это непосредственно касается и сферы государственного управления, в которой практически воплощается единство деятельности и структуры аппарата управления. Поэтому в полной мере необходимо использовать возможности правовых средств, и прежде всего нормативного массива, не только для надежного функционирования системы управления, но и для целенаправленного возрастания его эффективности. Анализ законодательной деятельности Верховной Рады Украины дает возможность сделать вывод о том, что наибольшее внимание законодатель уделяет реформированию административного права, поскольку оно играет важную роль в создании суверенного, демократического, социального, правового украинского государства.

В системе любого государства административно-правовые нормы занимают особое место. Это обусловливается кругом общественных отношений, которые подлежат упорядочению, охране и развитию в соответствии с объективными потребностями, то есть предметом регулирования административно-правовых норм. Этим предметом являются общественные отношения в сфере государственного управления.

Государственное управление как одна из форм деятельности государства — это относительно самостоятельная организационно-властная, распорядительная деятельность органов исполнительной власти и ее уполномоченных в лице администраций, государственных предприятий и учреждений, которые осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и в соответствии с законами Украины относительно практической организации задач и функций государства.

Объектом административно-правовых норм являются лишь те управленческие отношения, которые объективно требуют правового регулирования и могут быть урегулированы правовой нормой.

Значительная часть общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регламентируется иными правовыми способами: индивидуальными актами (правоприменительными актами), административными соглашениями, актами реализации прав и обязанностей, некоторые отношения — деловыми обычаями, административными прецедентами.

Разумеется, каждый элемент этой системы регулирования управленческих отношений выполняет свои задачи и функции. Не приуменьшая значения различных элементов, стоит заметить, что ведущее место занимает правовая норма, поскольку она устанавливает общую программу поведения участников в сфере государственного управления путем предоставления им субъективных прав и установления соответствующих юридических обязанностей. Она обеспечивает организованность, стабильность, определенность отношений в важной сфере общественной жизни — в сфере государственного управления, в той сфере, которая построена на основе принципа «власть-подчинение».

В государственно-управленческих отношениях один из субъектов всегда имеет государственно-властные полномочия. Государственно-властный характер прав и обязанностей одного из субъектов отношений придает этим отношениям особое содержание.

С помощью административно-правовой нормы создается режим управления, который исключает любую возможность своеволия в действиях субъекта — носителя властных полномочий. Он действует только в границах правовой возможности, установленной правовой нормой.

Установленное административно-правовой нормой правило поведения не может быть изменено с согласия сторон. Оно обязательно для выполнения как субъектом управления, так и управляемым им объектом. Поэтому при всей значимости иных способов регулирования управленческих отношений норма административного права является основным средством обеспечения крепкого правового режима государственного управления. Однако этим значимость административно-правовой нормы не ограничивается. Она выступает не только как регулятор отношений, которые возникают в сфере государственного управления, но и как регулятор общественных отношений, той или иной мерой связанных с управлением в иных сферах общественной жизни. В литературе справедливо отмечается, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы выпадали целиком из сферы административно-правового контроля¹. Поэтому нормы административного права довольно часто являются составной частью иных отраслей права, в особенности это касается так называемых «комплексных отраслей права» — предпринимательского, экологического, морского и иных. Так, например, Кодекс торгового мореплавания Украины является основным источником морского права, однако статья 86 этого Кодекса регламентирует организацию государственного надзора за торговым мореплаванием, она устанавливает административные полномочия капитана порта и т. п. Таким образом, государство старается шире охватывать круг регулируемых общественных отношений, чтобы привести их к определенным стандартам.

Как и норма любой отрасли права, административно-правовая норма выполняет в общественной жизни соответствующие функции. Функция нормы административного права — это направление, в котором отражена социальная роль и основное ее назначение в определенный период общественной жизни. Среди основных необходимо выделить ту, которая присуща норме административного права независимо от государственного строя и политического режима, господствующего в государстве. Это функция организации и регулирования управленческих отношений, поскольку без нее невозможно превратить фактические отношения в сфере управления в административно-правовые. Однако к кругу основных нужно отнести и те функции, которые обуславливаются состоянием политического, экономического, социального режима в государстве. Создание в Украине демократического, правового, социально-ориентированного государства предопределяет появление еще двух основных функций административно-правовой нормы. Во-первых, это функция обеспечения реализации гражданами, общественными организациями и т. п. своих конституционных прав. Так, например, ст. 40 Конституции Украины закрепляет право граждан направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам этих органов. Вопросы же практической реализации этого права урегулированы Законом Украины «Об обращении граждан». Он устанавливает механизм реализации гражданами своего конституционного права.

Во-вторых, это функция защиты прав граждан и общественных объединений в сфере государственного управления.

Интеграция Украины в мировое сообщество, начало рыночных реформ — все это предопределило не только обновление административно-правовых норм, а и создание совсем новых, отвечающих мировым стандартам и требованиям. Эти стандарты, как и вся действующая международная (мировая) правовая система, строятся на принципах защиты прав человека.

Статья 3 Конституции устанавливает, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Принцип ответственности государства за свою деятельность перед человеком, закрепленный этой статьей, конкретизируется в иных нормах Конституции. Таким образом государство должно быть гарантом не только надлежащей реализации предусмотренных Конституцией и законами прав и свобод человека и гражданина, а и недопустимости не предусмотренных Конституцией и законами вмешательства в жизнь и деятельность людей и принудительного влияния на нее, гарантом от своеволия, беззакония, злоупотребления и волюнтаристских решений органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Поэтому в административном законодательстве Украины все чаще начинают появляться нормы, направленные, прежде всего, на защиту интересов и прав граждан, их объединений, иных объектов управления. Наиболее ярким примером могут быть нормы, которые резко сузили полномочия органов ГАИ в отношении водителей. Но этот процесс должен быть ускорен, поскольку Украина стремится войти в единое правовое пространство цивилизованных стран. Такие намерения возлагают на Украину новые и достаточно сложные обязанности относительно согласования национального административного права с действующими международными нормами.

Разумеется, речь идет не только о нормах, с помощью которых устанавливаются и реализуются в сфере государственного управления права человека, но и о нормах, которые устанавливают аналогичные права иных участников управленческих отношений — общественных и хозяйственных организаций и т. п.

Наряду с основными функциями, норма административного права выполняет и другие (дополнительные) функции. Среди них:

— функция обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти и иных органов государственного управления;

— воспитательная функция;

— функция взаимодействия с нормами иных отраслей права.

Однако некоторые административно-правовые нормы непосредственно эти функции не выполняют. Их социальное назначение в другом: оказывать содействие осуществлению указанных функций.

Такое благоприятствование осуществляется либо путем определения конкретной ситуации, явления, или путем презумпиро-вания. Первая группа норм может быть определена как нормы-дефиниции, другая — как нормы-презумпции.

Долгое время законодатель не обращал внимания на необходимость норм-дефиниций, что не содействовало правильному и однообразному применению законов, одинаковому их толкованию. Теперь состояние изменяется, и законодатель все чаще обращается за помощью к нормам-дефинициям для разъяснения,своего отношения к тому или иному понятию, используемому в правовом акте.

Нормы презумпции, имеющиеся в международном законодательстве, появились у нас благодаря документам международного значения (международным договорам, конвенциям, соглашениям). Они презюмируют определенные права и свободы граждан, а также возлагают соответствующие обязанности на исполнительные органы. Но, к сожалению, эти нормы, как правило, не имеют механизма своей реализации, в первую очередь отсутствуют санкции, которые обеспечили бы обязательность их выполнения.

С учетом этих обстоятельств можно подчеркнуть, что административно-правовая норма — это установленное, санкционированное или ратифицированное правило поведения в сфере государственного управления с целью организации и регулирования общественных отношений (или благоприятствования этой цели), которые обеспечивают условия реализации участниками этих отношений своих прав и выполнения возложенных на них обязанностей.

Разумеется, нормы административного права достаточно разнообразны, поэтому в административно-правовой теории так много внимания уделяется их классификации.

Классификация административно-правовых норм дает возможность более глубоко изучить их юридические свойства, а также их эффективность в преобразовании действительности, что имеет большое практическое значение в процессе их выполнения и применения. Классификация норм административного права может быть осуществлена в зависимости от различных критериев. Во-первых, в зависимости от характера правил поведения, производится деление норм на нормы обязующие, запрещающие и уполномачивающие (дозволительные ). Такая классификация имеет не только теоретическое, но и практическое значение. От того, какая группа норм доминирует в регулировании управленческих отношений, зависит и характер режима в сфере государственного управления.

Инфраструктура правового регулирования управленческих отношений состоит из разнообразных по своему характеру норм, поскольку осуществить надежную организацию этих отношений с помощью одних только запрещающих или уполномачивающих норм невозможно.

В период административно-командной системы СССР доминировали обязующие и запрещающие нормы. Развитие демократии в Украине, признание человека не объектом управления, а наоборот, признание необходимости направленности государственного управления на обеспечение потребностей человека предопределяет возрастание в системе норм административного права Украины разрешительных норм.

Практическое значение имеет также деление норм административного права по источникам их происхождения. К сожалению, действующее административное законодательство Украины содержит нормы разнообразного происхождения (нормы, действующие со времен СССР; нормы, действующие с начала рыночных преобразований в Украине; международные договора, конвенции, соглашения и т. п.). Такая эклектика важной отрасли права не оказывает содействия ее внутреннему единству. Административное право, как и иные отрасли права каждого государства, должно быть внутренне единым, базироваться на единых общих основах. Поэтому создание административной отрасли украинского права нуждается в замене норм, которые пришли из законодательства иных стран с иным социальным порядком, иной политической организацией, нормами, которые бы отвечали современному периоду развития Украинского государства.

В зависимости от территории действия нормы административного права надлежит делить на международные и национальные. Такое деление было предложено еще в конце XIX столетия, но только сейчас в условиях глобализации политических и экономических процессов, формирования системы международного управления эта мысль получила поддержку, ибо одной из общих закономерностей, характеризующих международное управление, является тенденция повышения роли норм, которые принимаются международными организациями для управления общественными процессами, объединяющих страны. Как известно, эти нормы в случае их ратификации соответствующим органом становятся нормами национального административного права, но расширяется круг норм, обязательных при регулировании управленческих отношений, даже и тогда, когда они не прошли этой процедуры. Так, например, действующий с 1 июля 1999 г. Международный кодекс управления безопасностью судоходства является обязательным для выполнения судовладельцами, судоводителями и иными лицами даже тех стран, которые не ратифицировали этот документ.

В соответствии с содержанием нормы административного права разделяются на материальные и процессуальные. Первые закрепляют права и обязанности субъектов административного права, вторые устанавливают порядок применения материальных норм соответствующими органами исполнительной власти. Так, например, ст. 222 Кодекса об административных правонарушениях устанавливает компетенцию органов милиции относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях, но порядок реализации этой компетенции устанавливается нормами процессуального права, которые содержатся в иных статьях этого Кодекса.

В зависимости от цели нормы подразделяются на регулятивные и правоохранительные, или административно-деликтные. Первые в своей совокупности создают раздел управленческого права, вторые — административно-деликтные — создают раздел административно-деликтного права. В зависимости от сферы действия нормы надлежит подразделять на нормы общего действия и внутриаппаратные. Первые — это, например, нормы, которые устанавливают административную ответственность за совершенные проступки, внутриаппаратные — это те, которые регламентируют отношения, возникающие между сотрудниками органа государства. Однако и последние также могут делиться на нормы общеаппаратные и ведомственные. Так, например, к первой группе относятся нормы, которые содержатся в постановлении КМУ от 4 марта 1995 г. «Об утверждении Порядка проведения служебных расследований», ко второй — нормы «Положения о порядке проведения служебных расследований в таможенных органах» (утвержденного приказом ГТС Украины от 27 июля 1999 г, зарегистрировано МЮ Украины 12 августа 1999 г.). Практическую значимость также имеет деление норм в зависимости от уровня обобщенности. В этом случае надлежит отличать нормы общие и специальные нормы. Последние — исключение из общего правила, но согласно законодательству при регулировании некоторых видов общественных отношений действуют специальные, а не общие. Так, например, продолжительное время (с 1991 до 2001 г.) действовала ст. 208 Кодекса об административных правонарушениях, которая устанавливала административную ответственность за нарушение таможенных правил и статьи Таможенного кодекса Украины, которые устанавливали ответственность за эти проступки, но предусматривали иные санкции. В данном случае применялись специальные нормы, то есть те, которые содержались в Таможенном кодексе. В зависимости от срока действия нормы административного права могут быть постоянными и временными. Постоянные нормы — это такие, которые действуют до их отмены. Это, например, нормы Кодекса об административных правонарушениях, а временные — это нормы, действие которых ограниченно определенным временем. Так, обязательные решения уполномоченных органов местного самоуправления, устанавливающие административную ответственность за нарушение их решений, действуют на протяжении срока полномочий этих органов самоуправления.

Административно-правовая норма, как и нормы иных областей права, имеет свою структуру. Структура — это внутреннее построение нормы, которое объективно обусловлено потребностями правового регулирования. Общепризнано, что норма должна иметь три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию. Такую же структуру имеет и административно-правовая норма (за исключением уже упомянутых норм-дефиниций и норм-презумпций), но в отличие от норм иных областей права, содержание элементов которых не влияет на полномочия правоприменительных органов, содержание и его выражение законодателем того или иного элемента нормы административного права значительно влияет не только на полномочия органа, который должен применить эту норму, а и на обязанности лиц, находящихся в сфере влияния этого органа. Такого рода связи между правоприменительным органом и лицом, находящимся в сфере компетенции этого органа, что предусмотрено административно-правовой нормой (той или иной структурной части) в правовой системе Украины (а также в иных странах) нет.

Гипотеза — это такой элемент административно-правовой нормы, в котором отмечаются условия, обстоятельства в сфере управления, с наступлением которых норма (ее диспозиция) осуществляется. Диспозиция — основная часть нормы, в которой определяются права или обязанности участников государственно-управленческих отношений. Санкция — это такая часть нормы, которой определяются меры административно-правового принуждения в случае невыполнения обязанностей (а в некоторых случаях и прав) участниками государственно-управленческих отношений.

Органы государственного управления (их должностные лицы) обязаны иметь оперативную самостоятельность, то есть в границах закона и с учетом ситуации осуществлять свои полномочия путем выбора наиболее эффективных форм влияния на участников управленческих отношений. Такую возможность им предоставляет неопределенная гипотеза.

Некоторые нормы имеют абсолютно определенную гипотезу. В особенности это касается норм, регулирующих процесс прохождения государственной службы — четко определенный возраст для окончания срока службы в связи с выходом на пенсию; норм, запрещающих совместную деятельность родственников в государственном органе и тому подобное. Но большинство норм имеет относительно определенную гипотезу. Диспозиция — это основная часть нормы, в которой отмечаются права или обязанности субъекта административного права.

В зависимости от состава административно-правовые гипотезы могут быть простыми или сложными. Чаще встречается первый вид гипотез.

Характерный признак административно-правовой диспозиции — это императивность, поскольку правило поведения не может быть изменено с согласия участников управленческих отношений, значительная часть диспозиций имеет отсылочный характер. Для детального разъяснения правила поведения надлежит обратиться в иной правовой акт. Таким образом формулируются диспозиции норм-обязательств и норм-запретов. Так, в ст. 1681 Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривается, что выполнение работ, предоставление услуг гражданам-потребителям, которые не отвечают требованиям стандартов, норм и правил, влечет административную ответственность. Поэтому принятие постановления об ответственности правонарушителя связано с анализом стандартов, требований и т. п.

Вообще, стандарты, требования и прочие технические нормативы часто формулируются как диспозиции административно-правовых норм, поэтому их надлежит считать «нормами с техническим содержанием».

Существование норм такого вида обусловлено ролью, выполняемой государственным управлением, поскольку оно должно обеспечить реализацию общегосударственных интересов, с учетом отраслевых, региональных, межотраслевых интересов отдельных организаций и т. п.

В отдельных случаях административно-правовая норма может иметь и разрешительную диспозицию — когда законодатель позволяет участникам отношений договориться относительно правил взаимодействия поведения в сфере государственного управления. Таким образом регулируются отношения при договоре на управленческие услуги.

Как правило, диспозиция административно-правовой нормы в нормативных актах имеет абстрактную форму, хотя встречается и казуистическая форма, когда содержание диспозиции раскрывается путем перечня действий, признаков и тому подобного (например, ст. 173 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в которой содержится перечень действий, составляющих мелкое хулиганство).

Санкции административно-правовых норм имеют три особенности. Во-первых, общеобязательные нормы предусматривают санкции в виде мер административного взыскания — предупреждение, штраф, административный арест и т. п.; внутриаппа-ратные, как правило, обеспечиваются мерами дисциплинарного взыскания — предупреждение, выговор, строгий выговор и т. п. (В некоторых случаях за нарушение всеобщих норм административного права также применяются меры дисциплинарного взыскания. Например, военнослужащие и некоторые государственные служащие, служебная дисциплина которых регламентируется дисциплинарными уставами за нарушение таможенных правил, правил рыбной ловли, охоты и за некоторые иные проступки, указанные законодателем в Кодексе об административных правонарушениях, привлекаются к административной ответственности путем применения к ним дисциплинарных взысканий ). Во-вторых, санкция в виде мер административного взыскания имеет универсальный характер, ибо они могут применяться за нарушение норм иных отраслей права, например, за нарушение норм законодательства о труде, за нарушение норм экологического права и пр. В-третьих, санкции в виде мер административного взыскания применяются четко определенным законодательством кругом государственных органов и должностных лиц; в то время, когда за нарушение требований организационных норм дисциплинарные взыскания применяются неопределенным кругом должностных лиц, иначе говоря, руководителями любого государственного органа (прокуратуры, суда, органа исполнительной власти и т. п.).