Вопрос 2. Понятие административного права и его предмет

Вопрос о предмете той или иной отрасли права, отрасли науки или учебной дисциплины является интересным и в то же время сложным. Именно при его изучении можно столкнуться с многочисленными, а часто и противоречивыми высказываниями. Как правило, этот вопрос возбуждает самые горячие споры, является одним из более дискуссионных.

Объясняется это тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений. Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременно воздействию норм ряда отраслей права и т.п. Все это, естественно, приводит к тому, что практически иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм.

Это обстоятельство оказывает несомненное влияние и на развитие правовой нормы мыслей, давая основания для содержательной дискуссии.

Особенно длительной являлась дискуссия о предмете административного права.

Определить предмет той или иной отрасли права, значит, выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью.

Именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права.

Каковы же исходные методологические позиции, определяющие основу решения вопроса о предмете административного права?

По общему мнению всех административистов административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления государственного управления или исполнительско-распорядительной деятельности.

Следовательно, круг общественных отношений, составляющих предмет административно правового регулирования, ограничен рамками одного из видов государственной деятельности, а именно государственного управления.

Вообще нужно сказать, что термин «администрация» (от латинского “administratio” - административная деятельность, с одной стороны, и управление, с другой стороны, фактически совпадают).

Конечно, нередко слово «администрация» употребляется и в несколько ином смысле. Так, например, говорят об администрации предприятия, учреждения, имея в виду, соответствующее звено государственного аппарата.

С учетом изложенного под предметом административного права и понимаются общественные отношения управленческого характера. Следовательно, если «администрация» есть деятельность по управлению, то «административное право» (филологическая ассоциация) регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой «административной деятельности».

Итак, административное право есть такая отрасль, которая регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Какие же это общественные отношения? Это отношения, которые могут возникать между:

а) различными органами государственного управления по вертикали, т.е. между вышестоящими и нижестоящими органами (например, между Правительством РК и Министерством внутренних дел, между городской администрацией и ее отделами);

б) различными органами государственного управления, не связанными между собой отношениями подчиненности (например, между районной администрацией и местными органами, органами транспорта, связи и т.п.);

в) различными органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями (например, между министерством и заводом);

г) различными органами государственного управления и гражданами (например, акиматом и гражданином, подавшим заявление или жалобу).

Указанные виды общественных отношений наиболее типичны, характерны для сферы административного регулирования, ибо в административном праве главное – это регулирование отношений, складывающихся именно в процессе деятельности органов государственного управления, поэтому эти отношения и называются управленческими.

Далее, общественные отношения, составляющие предмет административно-правового регулирования, можно классифицировать по их характеру, содержанию. В этом смысле можно, как представляется, выделить следующие группы отношений:

а) отношения, связанные с осуществлением вышестоящими органами централизованного руководства административной и иной (производственной, хозяйственной и т.п.) деятельностью нижестоящих органов;

б) отношения, связанные с осуществлением органами государственного управления и должностными лицами функций непосредственного оперативного управления (например, администрация предприятия и администрация цехов);

в) отношения, связанные с осуществлением органами государственного управления государственного регулирования деятельности общественных организаций;

г) отношения, связанные с осуществлением сотрудничества органов государственного управления с общественными организациями (например, администрация предприятия и профсоюза);

д) отношения, связанные с осуществлением органами государственного управления деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав.

Перечисленные группы общественных отношений построены в соответствии с основными видами административной деятельности органов государственного управления.

Общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и регламентируемые административным правом, можно классифицировать по конкретным направлениям (отраслям) управлений деятельности, а также по их объему.

1. По направлениям административной деятельности складываются следующие основные виды общественных отношений:

а) связанные с подготовкой, принятием и исполнением актов управления, а также с исполнением законов и актов органов государственной власти;

б) связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительно-распорядительного характера как в правовой, так и в организационной форме;

в) связанные с осуществлением контроля за исполнением принятых решений;

г) связанные с осуществлением принуждения в административном порядке (т.е. без обращения в суд), являющегося одним из средств обеспечения необходимого правопорядка в сфере государственного управления.

2. По отраслям административной (управляемой) деятельности:

а) отношения в сфере управления народным хозяйством;

б) отношения в сфере управления социально-культурным строительством;

в) отношения в сфере административно-политического управления (охрана общественного порядка, оборона и т.п.);

г) отношения в сфере межотраслевого управления.

3. По объему управленческой деятельности можно выделить общественные отношения:

а) в сфере общего управления (руководство всеми или несколькими отраслями);

б) в сфере отраслевого управления;

в) в сфере осуществления специальных управленческих функций межотраслевого характера (например, контроль за деятельностью неподчиненных органов и лиц, координация).

Такова в основных чертах характеристика общественных отношений, составляющих предмет административного права. Простое их перечисление уже свидетельствует, и весьма красноречиво, о том, что этот предмет имеет самостоятельное и важное значение, что административным правом охватываются разнообразные и широкие по своему характеру, содержанию и познанию общественные отношения.

Говоря о предмете административного права, следует также остановиться о науке административного права.

Наука административного права является составной частью юридической науки.

Наука административного права призвана анализировать общественные отношения в сфере государственного управления и систему регулирующих их административно-правовых норм, исследовать и обобщить закономерности правового регулирования организации и деятельности аппарата государственного управления.

Наука административного права выявляет и изучает общие закономерности административно-правового регулирования общественных отношений, раскрывает их сущность, обобщает и распространяет практику применения норм административного права.

Наука административного права также изучает правовой статус субъектов и объектов государственного управления, правовые формы и методы управления, способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, сущность административного процесса, разрабатывает научные проблемы, связанные с совершенствованием отдельных административно-правовых проступков, спорами, общего, отраслевого и межотраслевого государственного управления.

В результате глубокого и всестороннего исследования этих закономерностей разрабатываются научно обоснованные рекомендации и предложения, направленные на изменение и совершенствование административно-правовых норм и, прежде всего на повышение их эффективности.

Наука административного права, как и отрасли права, имеет свою систему. Система науки административного права создается на основе внутренней связи, существующей между различными административно-правовыми институтами. Между системой отрасли и системой науки административного права существует органическая связь, однако полного их совпадения нет. Дело в том, что наука административного права, кроме общих вопросов исследует также закономерности развития административного права и другие теоретические проблемы. Поэтому сама наука административного права по ряду вопросов шире системы отрасли административного права.

Являясь составной частью единой системы, административное право теснейшим образом связано со всеми другими его отраслями.

1. Административное право и конституционное право. Между этими отраслями наблюдается наиболее тесная связь и часто даже невозможно установить разную грань между их нормами. Но различия между этими отраслями имеются.

Конституционное право закрепляет основы общественного строя и политики государства, основы взаимодействий государства и личности, национально-государственные и административно-территориальные устройства, устанавливает систему органов государства.

Следовательно, предмет государственного права шире, чем предмет административного права. Административное право берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к государственному управлению, детализирует и дополняет их, определяет механизм реализации тех или иных норм.

Например, конституционное право закрепляет общие для всех органов государства основные принципы организации и деятельности. На этой базе нормы административного права регулируют применение указанных принципов в сфере государственного управления.

Конституция РК установила основы компетенции некоторых наиболее важных органов государственного управления. Административное право достаточно определяет компетенции их, а также остальных органов управления.

Так, ст. 13 Конституция РК закрепляет право жалобы на незаконные действия государственных и общественных органов и должностных лиц. Нормы же административного права призваны детально определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие стороны процедуры и рассмотрения.

2. Административное право и гражданское право. Во взаимоотношении этих двух равных отраслей наблюдается тесная связь, определяемая тем, что нередко у них имеется общий предмет правового регулирования, т.е. и та, и другая регулирует одинаковый круг общественных отношений. А это означает, что различие между этими определениями права следует искать не по предмету правового регулирования, а на основе других критериев, в частности методов правового регулирования.

Гражданское право регулирует имущественные отношения, стороны в которых равноправны.

Административное право - имущественные отношения, где стороны неравноправны: одной из сторон имущественных отношений, регулируемых административным правом, всегда является соответствующий орган государственного управления.

Регулирование имущественных отношений, разрешительного воспроизводства хозяйственной деятельности. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа государственного управления одна хозяйственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. Орган управления в данном случае властным методом регулирует имущественные отношения двух организаций.

Следует отметить, что многие гражданско-правовые отношения с участием гражданина также возникают на базе актов государственного управления. Например, договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключаются лишь при наличии у него ордера на данную жилую площадь.

Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров). Пример тому производство конфискации и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов.

Наконец, органы государственного управления иногда выступают и в качестве органов государства, юридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например, орган управления может арендовать помещение какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с предприятием связи, закупать (в пределах системы) мебель и оргтехнику и т.д. В таких случаях орган не выступает в качестве субъекта исполнительной и распорядительной деятельности, не выполняет функций государственного управления.

Административное право имеет точки соприкосновения и с уголовным правом. Административное право включает в себя многочисленные общеобязательные правила (дорожного движения, паспортной системы, санитарные, противопожарные и т.д.).

В случаях, предусмотренных уголовным законодательством, нарушение этих правил может повлечь уголовную ответственность.

Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы административного и уголовного права.