12.1. Громадянство та його значення для міжнародного права

Основу правового статусу індивіда утворюють правовідносини громадянства. Сутність громадянства полягає у взаємовідносинах людини і держави.

У вітчизняній науці міжнародного права і законодавстві з питань громадянства є багато визначень інституту громадянства, але, як вважається, усі вони хибують на певну неповноту, а іноді й супе­речливість.

Так, наприклад, у семитомному «Курсі міжнародного права» міститься така дефініція громадянства: «Громадянство —це стій­кий правовий зв'язок фізичної особи з державою, що виражається в сукупності їхніх взаємних прав і обов'язків і означає підпорядку­вання даної особи суверенній владі відповідної держави незалежно від свого місцезнаходження... Громадянство —це юридична на­лежність тієї чи іншої особи до державно організованого суспіль­ства. Громадянство —стійкий правовий зв'язок, оскільки навіть у випадку тривалого перебування громадянина за кордоном він не переривається».

Щодо такого формулювання громадянства виникає низка пи­тань. По-перше, викликає сумнів, що громадянин, незалежно від свого місцезнаходження, підлеглий суверенній владі держави своєї громадянської належності, тому що, перебуваючи як іноземець на території іншої держави, він, безумовно, підлеглий юрисдикції держави перебування. По-друге, на території будь-якої держави (державно організованого суспільства) у будь-який час знаходяться не тільки громадяни даної держави, але й інші особи —іноземці й особи без громадянства (апатриди), які у даний момент мешкають на її території, складаючи її населення.

372

Закон України «Про внесення змін у Закон України «Про грома­дянство України» від 16квітня 1997року закріплював таке форму­лювання громадянства України, що визначало останнє як постійний правовий зв'язок особи й Української держави, що знаходить своє вираження в їхніх взаємних правах і обов'язках. На наш погляд, дана законодавча дефініція страждала на неповноцінність, тому що при її буквальному розумінні й реалізації, громадянин України по своїй волі не вправі був вийти із громадянства, тому що воно являло собою постійний зв'язок особи й держави.

Закон України «Про громадянство України» від 18січня 2001року містить, на наш погляд, дуже спрощене формулювання грома­дянства: «Громадянство України —правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, який знаходить свій вираз у їх взаємних правах і обов'язках».

Тому найбільш оптимальним формулюванням громадянства є таке: громадянство —це політико-правовий зв'язок особи і держави стійкого характеру, у результаті якого між ними ви­никають взаємні права і обов'язки.

На нашу думку, у цьому формулюванні містяться усі найважли­віші ознаки громадянства:

• громадянство —це правовий зв'язок особи і держави (суб'єкти пов'язані юридичними правами та обов'язками);

• юридичні права і обов'язки між суб'єктами правовідносин громадянства мають взаємний характер: держава вправі ви­магати від особи поваги і дотримання своїх законів, але вод­ночас зобов'язана здійснювати захист цієї особи як на своїй території, так і за її межами; особа ж, у свою чергу, має право вимагати від держави забезпечення такого захисту, але й сама зобов'язана додержуватися її законів;

• громадянство —це політичний зв'язок особи і держави, тому що передбачає певний ступінь участі особи в управлінні спра­вами держави і суспільства: участь у виборах, референдумах, сплату податків та ін.;

• сталість такого зв 'язку передбачає наявність потенційної мож­ливості його розірвання (особа вправі вийти з громадянства на підставі свого волевиявлення і на підставах, передбачених законодавством).

Таким чином, суть політико-юридичного статусу особи як гро­мадянина конкретної держави полягає в участі індивіда в справах щодо управління суспільством і державою, активного користування своїми правами і сумлінного виконання обов'язків, покладених на нього законом. Причому встановлення такого статусу є винятковою прерогативою даної держави.

373

Але в деяких випадках це породжує колізію норм про громадян­ство різноманітних держав, що може знайти своє вирішення тільки на рівні міжнародного права за допомогою укладання відповідної угоди між зацікавленими державами. Насамперед це стосується ситуації подвійного громадянства, відповідно до законодавства про громадянство держав, кожна з яких визнає даного індивіда своїм громадянином. У принципі обидві такі держави звичайно не визнають належність даного індивіда до громадянства іншої дер­жави. Але це лише ускладнює становище відповідного індивіда, оскільки, перебуваючи у межах юрисдикції однієї держави, він може бути притягнутий до відповідальності за деякі діяння, які вчинив у межах території іншої держави як її громадянин. Тому заінтересовані держави укладають іноді угоди про ситуацію подвій­ного громадянства, щоб мінімізувати наслідки такої ситуації для індивіда або взагалі її виключити.

У Законі України «Про громадянство» від 8жовтня 1991року нашою державою визнавалася можливість подвійного громадян­ства, що виникає на підставі міжнародних угод, які укладаються Україною. Хоча в договірній практиці України такі приклади були відсутні. Проте вже в Конституції України 1996року закріплене положення про те, що в Україні існує єдине громадянство (стаття 4),яке знімає проблему виникнення подвійного громадянства в

громадян України.

Закон України «Про громадянство України» від 18січня 2001року серед принципів законодавства України про громадянство (стаття 2)закріплює принцип єдиного громадянства —громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо грома­дянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то в правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то в правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Слід пам'ятати, що в колишньому СРСР було законодавчо вста­новлено також подвійне, або одночасне громадянство відповідних осіб —статус громадянина СРСР і одночасно статус громадянина союзної республіки, на території якої він постійно мешкав. При переїзді в іншу союзну республіку на постійне місце проживання відповідно змінювалося і республіканське громадянство. Оскільки громадянство —це юридична належність індивіда до організованого в дану державу суспільства, а союзні республіки СРСР, по суті, дер­жавами не були, то категорія «громадянин союзної республіки» була юридичною фікцією. На практиці це було викликано необхідністю врегулювання питань про умови голосування при виборах органів

374

влади союзної республіки і забезпечення інших політичних прав громадян СРСР. Проте відповідно до сучасних критеріїв для цього достатньо було б просто розрізняти громадян СРСР, які постійно мешкають на території даної союзної республіки і перебувають в ній тимчасово.

У доктрині міжнародного права і національного законодавства деяких держав замість терміна «громадянство» використовується термін «підданство», причому як цілком рівнозначний. На наш погляд, ці терміни не є рівнозначними. Підданство відрізняється від громадянства насамперед тим, що воно:

• по-перше, є інститутом монархічної держави і означає політико-правовий зв'язок підданого з монархом;

• по-друге, такий правовий зв'язок характеризується не вза­ємним і рівнообов'язковим, як при громадянстві, а одно­стороннім характером: підданий має перед монархом тільки обов'язки, а монарх щодо індивіда має тільки права;

• по-третє, в історичній ретроспективі інститут підданства передував виникненню інституту громадянства, що вперше з'являється в епоху буржуазних революцій.

Слід враховувати, що в деяких сучасних монархіях інститут підданства, там, де він ще офіційно існує, нічим не відрізняється від інституту громадянства. Так, наприклад, в Акті про британ­ське підданство від ЗО липня 1948року (п. 2статті 1частини 1)зазначалося: «вираз «британський підданий» і вираз «громадянин Співдружності» мають те ж саме значення».У більшості ж держав із монархічною формою правління використовується поняття гро­мадянства.

Щодо громадянства можуть бути виділені правові стани індивіда, який перебуває в будь-який час на території конкретної держави.

Громадянин (патрид) —це особа, яка має докази належності до громадянства даної конкретної держави. В Україні документами, що підтверджують громадянство України, є:

1. паспорт громадянина України;

2. свідоцтво про належність до громадянства України;

3. паспорт громадянина України для виїзду за кордон;

4. тимчасове посвідчення громадянина України;

5. проїзний документ дитини;

6. дипломатичний паспорт;

7. службовий паспорт;

8. посвідчення особи моряка;

9. посвідчення члена екіпажу;

10) посвідчення особи на повернення в Україну.

Особа без громадянства (апатрид, аполід) —це особа, яка знаходиться на території конкретної держави і не має доказів на-

375

лежності до громадянства якоїсь держави взагалі. У місці свого перебування апатрид одержує документ, що засвідчує його осо­бистість і правовий стан. В Україні таким документом є посвідка

на проживання.

Особа з подвійним або множинним громадянством (біпат­рид) —це особа, яка має доказ належності до громадянства двох і більше держав. У цьому випадку таким доказом є паспорти гро­мадянина двох або декількох держав. У такому разі іноді виникає необхідність визначення ефективного громадянства, що особливо важливо в колізійному праві за участю таких осіб у цивільно-правових відносинах, ускладнених іноземним елементом (цивіль­них, сімейних, трудових та ін.).

Іноземний громадянин —це особа, яка знаходиться на терито­рії конкретної держави і не є її громадянином, але має докази на­лежності до громадянства іншої держави. Таким доказом є паспорт громадянина (підданого) іноземної держави.

Особливу увагу слід приділити вживанню терміна «іноземці», використовуваного в законодавстві багатьох держав. Згідно зі стат­тею 1Закону України «Про правовий статус іноземців» від 4лютого 1994року, «іноземцями визнаються іноземні громадяни —особи, які належать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, і особи без громадянства —особи, які не належать до грома­дянства якої-небудь держави ».Таким чином,цей термін має збірний характер, його систематичне тлумачення дає нам розуміння того, що в коло осіб, які є іноземцями, входять не громадяни конкретної держави, а тільки іноземні громадяни й особи без громадянства (апатриди), які знаходяться на території цієї держави.

Слід зазначити, що Закон України «Про громадянство України» від 18січня 2001року використовує як термін «іноземець»,під яким має на увазі особу, що не перебуває в громадянстві України і є гро­мадянином (підданим) іншої держави або держав, тобто фактично іноземний громадянин, так і термін «особа без громадянства», під яким має на увазі особу, яку жодна держава відповідно до свого за­конодавства не вважає своїм громадянином, тобто апатрид.

На наш погляд, таке використання термінів не є вдалим, і при­водить до плутанини.

Національне законодавство багатьох держав розрізняє декіль­ка категорій іноземців: що постійно проживають на території держави; що перебувають (які знаходяться) тимчасово в державі; тих, що мають дипломатичний імунітет; біженців та ін. Правове становище кожної з категорій має свої особливості.

Так, наприклад, відповідно до статті 1Закону України «Про громадянство України» від 18січня 2001року:

376

— проживання на території України на законних підставах —

проживання в Україні іноземця чи особи без громадянства, які мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974року відмітку про постійну чи тимчасову прописку на території України, або зареєстрували на території України свій націо­нальний паспорт, або мають посвідку на постійне чи тимчасове проживання на території України, або їм надано статусу біженця чи притулок в Україні;

— безперервне проживання на території України —прожи­ вання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у при­ ватних справах не перевищував 90днів, а в сумі за рік — 180днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордон у службові відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України.

Порівняльний аналіз нормативно-правового регулювання ін­ституту громадянства, а також його міжнародно-правова регла­ментація, надає можливість виділити визначені субінститути громадянства. Такі субінститути виділяються за основними, при­близно однорідними за змістом, розділами законів про громадянство багатьох держав, зрозуміло, з урахуванням особливостей норм, що містяться у різних законах.

Отже, можна виділити такі групи субінститутів законодав­ства про громадянство:

Загальні положення (субінститути).

1. Поняття громадянства та принципи його законодавчого регулювання.

2. Подвійне громадянство, безгромадянство й іноземне грома­дянство.

3. Захист, заступництво і сприяння зберіганню і набуттю грома­дянства.

Належність до громадянства або визнання громадянства.

4. Визначення поняття належності до громадянства та її най­простіші форми.

5. Визнання громадянства.

6. Особливі форми визначення належності до громадянства в різних країнах.

Набуття громадянства, його способи і умови.

7. Визначення (закріплення) підстав та інших загальних умов набуття громадянства.

8. Прийняття у громадянство, його реєстрація й оптація.

9. Відновлення в громадянстві.

377

Припинення громадянства.

10. Підстави (види) припинення громадянства.

11. Вихід із громадянства.

12. Втрата і позбавлення громадянства.

Інші субінститути законодавства про громадянство: набуття громадянства народженням і зміна громадянства дітей; громадян­ство недієздатних осіб; державні органи у справах громадянства і їх повноваження; виконання рішень у справах про громадянство і їх оскарження —охоплюють не тільки суміжні інститути сімей­ного, цивільного, конституційного й адміністративного законо­давства конкретних держав, але й знаходять своє закріплення в багатосторонніх міжнародних угодах між державами з питань громадянства.