15.2. Консульські представництва

Консульська діяльність, як і дипломатична діяльність держав, має давню історію. її розвиток пов'язаний з активізацією торгово-економічних зв'язків між державами. Здійснюється консульська діяльність насамперед із метою захисту економічного суверенітету держави, а також для захисту інтересів фізичних і юридичних осіб держави, що акредитує, за кордоном.

Міграція населення, зростання кількості змішаних шлюбів, зміцнення наукових, технічних зв'язків між державами привели до того, що діяльність консульських інститутів у наш час є дуже актуальною. На сьогоднішній день за межами України функціону­ють більш ніж 75консульських установ, зокрема 55консульських

497

підрозділів дипломатичних представництв України, 7генеральних консульств, 1відділення в Берліні, 1консульство й 1консульське агентство. Крім цього, за кордоном діє 23консульські установи, очолювані почесними консулами України.

Основним джерелом консульського права тривалий час був між­народний порядок. З огляду на позитивний результат, що принесла кодификація дипломатичного права, у березні-квітні 1963року у Відні була скликана міжнародна конференція, у якій взяли участь 92держави. її метою стало вироблення на основі проекту Комісії ООНз міжнародного права багатосторонньої міжнародної конвен­ції, що регламентує консульську діяльність держав. У результаті двомісячної роботи була розроблена і прийнята Конвенція про кон­сульські зносини, яка складається з 79статей, що, по суті, торкалася всіх аспектів консульських зносин між державами.

Активну участь у діяльності конференції брав СРСР, ним був за­пропонований ряд статей на основі практики консульських зносин, вироблених між соціалістичними державами. Але низка положень прийнятої Конвенції містила зайві обмеження привілеїв та імуніте­тів консульської установи та її посадових осіб, обмежуючи, таким чином, суверенні права держав, що не дозволило СРСР приєднатися до цього документа. Такий акт відбувся тільки в 1989році, хоча вся консульська діяльність СРСР після прийняття Віденської конвенції про консульські зносини 1963року ґрунтувалася на основі статей цього документа, норми якого для Союзу діяли як міжнародний звичай.

Крім багатосторонньої Віденської конвенції про консульські зносини 1963року, держави дуже часто практикують укладан­ня двосторонніх консульських конвенцій, у яких обговорюється кількість консульських установ держав на території одна одної, місце розташування консульських округів, привілеї та імунітети персоналу консульств і т.д.До джерел консульського права нале­жить і внутрішнє законодавство держав, що регулює консульські зносини. У Радянському Союзі таким нормативним актом був Кон­сульський статут СРСР 1976року, що діяв і в Україні в частині, що не суперечить її Конституції до 1994року, коли Указом Президента України від 2квітня 1994року був введений у дію Консульський статут України.

Завданнями консульських установ України відповідно до Кон­сульського статуту України є:

• захист за кордоном прав і інтересів України, юридичних осіб і громадян України;

• сприяння розвитку дружніх зносин України з іншими дер­жавами, розширенню економічних, торгових, науково-тех-

498

нічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв'язків і туризму;

— сприяння вихідцям з України та їхнім спадкоємцям у під­тримці контактів з Україною.

Правовою базою діяльності консульських установ України є: Консульський статут України, поточне законодавство України, міжнародні договори України, міжнародні порядки.

Згідно зі статтею 2Віденської Конвенції про консульські зносини 1963року встановлення консульських зносин між державами здій­снюється за взаємною згодою. Встановлення дипломатичних зно­син означає й одночасне встановлення консульських зносин, якщо інше не обговорюється заінтересованими державами. Розірвання ж дипломатичних зносин не спричиняє автоматичного припинення консульських зносин.

Держави, що не підтримують між собою дипломатичні відносини, можуть установлювати між собою консульські зносини. Цей вид відносин є складовим елементом визнання нової держави de facto. Водночас у державі, де немає дипломатичного представництва, консульські установи можуть здійснювати деякі з дипломатичних функцій.

Главою консульської установи є консул. Статус глави консуль­ської установи відрізняється від статусу глави дипломатичного представництва насамперед тим, що консул не здійснює представ­ницьких функцій своєї держави в державі перебування. Взагалі функції консулів мають відносно вузький і конкретний характер і здійснюються ними в межах консульського округу. Держави у своїй практиці використовують призначення як штатних консулів, так і позаштатних (почесних) консулів. Останні звичайно призначаються з числа осіб, які постійно мешкають у державі перебування консуль­ства, вони можуть бути як громадянами держави, що призначає, держави перебування, так і громадянами третьої держави. Часто почесними консулами є адвокати, бізнесмени, діячі культури, що мають високий авторитет у державі перебування. Почесні консули не перебувають на державній службі держава, що їх призначає, і не одержують від неї заробітної плати, тому даний інститут економічно вигідний. За існуючим правилом збори, що стягуються почесним консулом за консульські послуги, які робляться ним, ідуть у його прибуток. Україна в перші роки своєї незалежності досить часто вдавалася до використання цього інституту. Перші почесні консули України призначалися через закордонних громадян українського по­ходження (Австралія, провінція Місіонес Аргентини, штат Парана Бразилії й т.д.).Так, наприклад, почесним консулом України в Бра­зилії був призначений пан Маріан Чайковський, в Аргентині —пан Рамон Гринюк.

499

Консульська установа (консульство) —це постійний держав­ний орган зовнішніх зносин, що засновується в іншій державі на основі угоди між двома державами для виконання консульських функцій у визначеному консульському окрузі.

У міжнародній практиці розрізняють чотири види консульських установ:

1. Генеральне консульство.

2. Консульство.

3. Віце-консульство.

4. Консульське агентство.

Ці установи очолюють відповідно:

• генеральний консул;

• консул;

• віце-консул;

• консульський агент.

Консули і віце-консули, крім тих випадків, коли вони очолюють консульські установи, можуть входити як звичайні посадові особи до складу генеральних консульств.

Відповідно до Консульського Уставу України в поняття «консуль­ські установи», крім чотирьох вищезгаданих класів консульських установ входять «Консульське управління Міністерства іноземних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України в Україні, консульські відділи дипломатичних представ­ництв України, генеральні відділи дипломатичних представництв

України».

Місцезнаходження консульської установи та її клас визначають­ся за згодою з державою перебування. Консульські представництва держави, що направляє, яких може бути декілька в державі пере­бування, на відміну від дипломатичного представництва держави, що акредитує, діють не на всій території держави перебування, а в межах установленого консульського округу. Під ним розуміється територія, на якій відповідно до норм міжнародного права і націо­нального законодавства здійснюються консульські функції.

Якщо на території держави перебування є тільки одне дипло­матичне представництво і немає окремих консульських установ, то територією консульського округу буде вся територія держави перебування. Якщо на території держави перебування є окремі консульські установи, то кожна з них має свій консульський округ, тобто територію, на яку поширюється її діяльність, і яка встанов­люється за згодою між державами.

Критерії створення консульських округів і, отже, відкриття консульських установ різноманітні. Консульські округи консуль­ських установ різних держав не збігаються між собою. Сукупність

500

глав консульських установ різних держав, що знаходяться в кон­кретному пункті (порт, місто) держави перебування, являє собою консульський корпус у вузькому розумінні.

Широке розуміння цього поняття може бути двояким. Одні автори вважають, що це сукупність посадових консульських осіб, включаючи і глав консульських установ (оперативний персонал), різних держав, розташованих у конкретних пунктах держави пере­бування. Інші відносять до його складу ще й членів родин згаданих консульських працівників, на яких поширюються відповідні при­вілеї та імунітети.

На чолі консульського корпусу стоїть старшина, старший за рангом і за часом одержання консульської екзекватури. Він виконує в основному церемоніальні функції, у які входить представництво всього консульського корпусу при колективних виступах, озна­йомлення знову прибулих членів консульського корпусу з особли­востями і традиціями держави перебування. Він також здійснює захист прав членів консульського корпусу у випадку їх порушення владою держави перебування, вирішує можливі внутрішні проблеми в рамках консульського корпусу.

У наш час набула значного поширення практика відкриття кон­сульських відділів при дипломатичних представництвах. Такі від­діли очолюються завідувачами, що іменуються генеральними кон­сулами або консулами. У міжнародній практиці, залежно від місця виконання консульських функцій, розрізняють окремих консулів, тобто консулів, що виконують консульські функції самостійно в окремому консульському окрузі, і віддільських консулів, що діють у складі консульського відділу дипломатичного представництва.

Існує ще одна відмінність між цими посадовими особами. Окремі консули при призначенні на посаду отримують письмове повно­важення —консульський патент. Консул розпочинає виконання своїх обов'язків після одержання згоди (екзекватури) держави перебування. Екзекватура оформляється у формі запису на консуль­ському патенті або у вигляді окремого документа. А завідувачам консульських відділів посольств консульський патент і екзекватура, як правило, не видаються, оскільки вони діють як співробітники дипломатичного представництва.

Основні функції консульських установ визначені в статті 5Віденської конвенції про консульські зносини 1963року. До них належать:

• захист у державі перебування інтересів своєї держави, її громадян і юридичних осіб у межах, що допускаються між­народним правом;

• сприяння розвитку торгових, економічних, культурних і наукових зв'язків між державою, що представляється, і

501

державою перебування, а також сприяння розвитку дружніх відносин між ними;

• з'ясовування всіма законними шляхами умов і подій у торговому, економічному, культурному і науковому житті держави перебування, повідомлення про них уряду держави, що представляється, й надання відомостей зацікавленим осо­бам;

• виконання адміністративних і нотаріальних функцій;

• надання допомоги і сприяння фізичним і юридичним особам держави, що представляється, у тому числі і правової;

• надання допомоги морським (річковим) суднам і літакам та їхнім екіпажам;

• виконання інших функцій, покладених на консульську уста­нову державою, що представляється, які не забороняються законами і правилами держави перебування.

Слід зазначити, що в процесі виконання своїх функцій консуль­ські установи повинні керуватися як нормами міжнародного права, так і нормами національного права. Важливу роль у консульських зносинах відіграють двосторонні консульські конвенції, у яких, крім врегулювання загальних питань, закріплюються особливості здійснення консульських зносин між конкретними державами-контрагентами .

Консульські установи мають обмежену територіальну сферу діяльності. На відміну від дипломатичних представництв вони ма­ють право прямих зносин тільки з місцевою владою консульського округу. Якщо ж виникає необхідність зносин з урядом держави перебування, то її можна реалізувати тільки за допомогою дипло­матичного представництва своєї держави. Якщо на консульську установу у разі відсутності дипломатичних зносин між державами покладено за згодою уряду держави, що приймає, виконання дея­ких дипломатичних функцій, то вона тільки в таких випадках має право зносин з урядом держави перебування.

Питання про підпорядкованість консульських установ вирішу­ється національним законодавством держав. У більшості держав консульські установи підпорядковані міністерствам закордонних справ, а також дипломатичному представництву своєї держави в державі перебування.

Відповідно до норм міжнародного права і внутрішньодержавного права консули можуть представляти фізичних і юридичних осіб своєї держави в судах та інших органах держави перебування в по­рядку, передбаченому в зазначених нормах.

До найбільш поширених видів діяльності консульських установ належать: видача віз; видача і продовження термінів дії паспортів;

502

реєстрація громадян своєї держави, які постійно мешкають на території консульського округу; реєстрація актів громадянсько­го стану; легалізація і нотаріальне посвідчення документів і т.д.За виконання зазначених дій консульства стягують консульські збори у валюті держави перебування. Держави можуть укласти між собою угоду про скасування стягування всіх або деяких видів консульських зборів.

Становить практичний інтересрозрізневвя функцйконсульсько-го представництва і функцій дипломатичного представництва акредитуючої держави. Тут, зокрема, слід зазначити, що:

• посольство виконує переважно політичні функції, а консуль­ство діє переважно в економічній і соціальній сферах міждер­жавних зносин;

• дипломатичне представництво з прийняттям Віденської кон­венції про дипломатичні зносини 1961року (ч. 2ст. 3)вправі здійснювати консульську діяльність, а консульські установи, як правило, не вправі здійснювати функції дипломатичних представництв, крім випадків відсутності дипломатичного представництва в країні перебування, при згоді на це влади держави перебування;

• дипломатичне представництво, у першу чергу, здійснює пред­ставницьку функцію,а консульська установа такою функцією не володіє, здійснюючи захист економічних інтересів дер­жави, а також захист фізичних і юридичних осіб, які мають національність цієї держави;

• розірвання дипломатичних зносин між державами звичай­но тягне за собою припинення діяльності дипломатичного представництва, проте консульські зносини між країнами зберігаються;

• закриття консульської установи з будь-якої причини (знижен­ня економічної активності; зменшення кількості громадян держави, що представляється, які мешкають у визначеному регіоні держави перебування) не тягне за собою припинення дипломатичних зносин між державами;

• держава, що представляється, може після повідомлення відпо­відним державам доручити консульству, заснованому у певній державі, виконання консульських функцій у третій державі, якщо немає заперечення відповідних держав. У дипломатич­ному праві є можливість здійснення так званої кумулятивної дипломатичної місії, коли одна особа, що є дипломатичним представником в одній державі, може виконувати функції дипломатичного представника в третій державі;

• за попередньою згодою держави перебування і на підставі уго­ди між державою, що представляється, і будь-якою третьою

503

державою, консульство, засноване в першій державі, може виконувати консульські функції від імені третьої держави (ви­конання консульських функцій від імені третьої держави). Відповідно до міжнародного права консульські установи при­пиняють свою діяльність у таких випадках:

1. закриття консульської установи;

2. вихід території, на якій розташований консульський округ, з-під суверенітету держави перебування;

3. війна між державами, що раніше встановили консульські зносини.

15.3. Глава і персонал консульської установи

Згідно зі статтею 9Віденської конвенції про консульські зноси­ни 1963року для глав консульських установ визначено чотири

класи:

1)генеральний консул;

2. консул;

3. віце-консул;

4. консульський агент.

Генеральний консул очолює генеральне консульство або консуль­ський відділ дипломатичного представництва; консул —консуль­ство; віце-консул —віце-консульство. Останні також можуть бути помічниками або заступниками генерального консула. Віце-консул може виконувати обов'язки заступника консула. Консульський агент очолює консульське агентство. В Україні, як і в більшості держав, консульські працівники є службовцями міністерства за­кордонних справ і їм присвоюються дипломатичні ранги. У деяких країнах консульська служба відділена від дипломатичної, і консуль­ським працівникам присвоюються спеціальні ранги.

Глави консульських установ призначаються державою, що пред­ставляється, і допускаються до виконання своїх функцій державою перебування. Вже зазначалося, що держава, яка представляється, надає главі консульської установи спеціальний документ —кон­сульський патент. Цей документ засвідчує його посаду і містить, як правило, його повне ім'я і прізвище, клас, зазначення консульського округу і місцезнаходження консульської установи.

Держава, що представляється, направляє консульський патент звичайно дипломатичними шляхами уряду держави, на території якої глава консульської установи повинен виконувати свої фун­кції. Глава консульської установи допускається до виконання своїх функцій тільки після одержання дозволу (екзекватури) на це з боку

504

держави перебування. Причому такий дозвіл, у якій би формі він не був виражений, іменується екзекватурою (не плутати з агреманом у дипломатичному праві). Держава, що відмовляє у видачі екзек­ватури, не зобов'язана повідомляти мотиви своєї відмови.

З моменту отримання екзекватури вважається, що глава консуль­ської установи розпочав виконання своїх функцій. З цього моменту визначається його старшинство стосовно глав консульських установ інших держав, розташованих у даному консульському окрузі.

В Україні функції консулів України закріплені в Консульському статуті України 1994року. Основною метою прийняття Консуль­ського статуту України є визначення правових основ діяльності консульських установ України. Функції консулів України випли­вають із найменування глав і розділів II-VIII Консульського статуту України. Наведемо їх частково згідно з викладеним вище:

Розділ II. Функції консула стосовно юридичних осіб і громадян України.