12.6. Правовий статус біженців і переміщених осіб

Під терміном «біженець» слід розуміти іноземця (у тому числі й особу без громадянства), який внаслідок обґрунтованих побоювань став жертвою переслідувань за ознаками расової, національної на­лежності, ставленням до релігії або громадянства, належністю до певної соціальної групи або політичними переконаннями змуше­ний залишити територію держави, громадянином якої він є (або на території якої він постійно проживає), і не може або не бажає кори­стуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побоювань.

До цієї категорії осіб не належать так звані «економічні біжен­ці», що залишають свою країну в пошуках кращого економічного становища.

Найчастіше біженці з'являються внаслідок міжнародних або внутрішніх військових конфліктів.

У міжнародному праві термін «біженці» з'явився після Першої світової війни. Проте постійне зростання локальних і глобальних збройних конфліктів призвело до необхідності не тільки детальної регламентації правового статусу біженців, але й до створення між­народних структур профільного характеру.

У ООН наоснові резолюції Генеральної Асамблеї 428(V) від 14груд­ня 1950року було створене Управління Верховного комісара у справах біженців (УВКБ), а в 1951року була укладена багатостороння Кон­венція про статус біженців. Відповідно до Конвенції під терміном «біженець» мається на увазі особа, яка розглядалася як біженець

404

внаслідок ряду угод, укладених у період між двома Світовими війнами, а також у результаті подій, що відбулися до 1січня 1951року. У 1967році був прийнятий Протокол, що стосується статусу біженців. Відповідно до протоколу Конвенція 1951року вже по­ширювалася і на осіб, які стали біженцями після 1951року.

Для упорядкування діяльності УВКБ у 1954році Генеральна Асамблея ООНприйняла Статут УВКБ, на основі якого Управління повинне здійснювати свою діяльність.

Крім УВКБ, що є центральною ланкою, у міжнародну систему захисту біженців входять інші міжнародні установи системи ООН,міжнародні регіональні організації, неурядові організації і струк­тури держав, що займаються питаннями захисту біженців.

У зв'язку з тим, що кількість біженців постійно збільшується, що вимагає збільшення фінансових витрат, держави —учасниці Конвенції 1951року, і Протоколу 1967року вживають заходів щодо справедливого і пропорційного розподілу між собою тягаря витрат у підтримці міжнародної системи захисту біженців.

Для більш ефективного функціонування системи захисту біжен­ців УВКБ останніми роками здійснює більш тісне співробітництво з регіональними системами захисту біженців із метою запобігання виникненню нових потоків біженців, безпосередньо з державами, міжнародними організаціями, задіяними у вирішенні проблем бі­женців, а також неурядовими організаціями. Водночас, на думку багатьох спеціалістів, назріла необхідність у створенні нового між­народного органу, із більш широкою компетенцією, ніж в УВКБ, що не мав би статусу допоміжної установи ООН,а був би створений самими державами на підставі міжнародної угоди. Таку організацію слід було б наділити більш широкими повноваженнями, тому що повноваження, якими володіють Виконком з програми Верховного комісара, Верховний комісар, Генеральна Асамблея ООНі ЕКОСОР, не дозволяють їм приймати рішення, обов'язкові для всіх зацікав­лених сторін. Документи, що приймаються цими міжнародними інститутами, належать до так званого м'якого права, що часом і зводить нанівець зусилля багатьох осіб і організацій, які щиро прагнуть допомогти біженцям і переселеним особам.

У рамках світового співтовариства, а також у результаті між­державного співробітництва був прийнятий цілий ряд міжнародно-правових документів, що стосуються захисту прав біженців, які можна класифікувати в такий спосіб:

а) універсальні міжнародні угоди, що регулюють правовий стан біженців і захист їхніх прав (Конвенція про статус біженців 1951року, Протокол, що стосується статусу біженців 1967року, Статут Управління Верховного комісара ООН усправах

405

біженців 1950року, Конституція Міжнародної організації по міграції 1989року);

б) регіональні міжнародні договори і конвенції, що регулюють правовий захист біженців у певному регіоні (Конвенція, що регулює конкретні аспекти проблем біженців в Африці 1969року, IV Ломейська конвенція 1989року, Угода про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1993року, Картахен- ська декларація про біженців 1984року й ін.);

в) міжнародні договори, що регулюють визначений комплекс питань захисту прав біженців (Гаазька угода про моряків- біженців 1957року, Угода про скасування віз для біженців 1959року, Європейська угода про передачу відповідальності за біженців 1980року, Дублінська конвенція, що визначає державу, відповідальну за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній із держав —членів Європейських співтова­ риств 1990року й ін.);

г) міжнародні договори, дії яких було поширено на біженців (Всесвітня конвенція про авторське право 1952року, Кон­ венція МОП прорівноправність громадян країни й іноземців і осіб без громадянства в галузі соціального забезпечення 1962року та ін.);

ґ) міжнародні угоди, що містять спеціальні норми захисту прав біженців (Женевська конвенція про захист цивільного на­селення під час війни 1949року, Європейська конвенція про видачу 1957року, Конвенція про незастосовність терміну давнини до військових злочинів і злочинів проти людства 1968року, Шенгенська угода 1985року, Шенгенська конвенція 1990року йін.);

д) міжнародні договори загального характеру, що стосуються бі­ женців (Загальна декларація прав людини 1948року, Конвен­ ція про оголошення безвісно відсутніх мертвими 1950року, Конвенція ООН проморське право 1982року, Конвенція про пошук і рятування на морі 1979року, Пакт про громадянські і політичні права 1966року, Пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966року та ін.);

є) угоди і декларації про притулок (Декларація ООН протерито­ріальний притулок 1967року, Гаванська конвенція про при­тулок 1928року, Каракаська конвенція про територіальний притулок 1954року та ін.);

є) міжнародні договори,що регулюють правовий стан апатридів (Конвенція про статус апатридів 1951року, Конвенція про скорочення безгромадянства 1961року);

ж) двосторонні угоди, що регулюють правовий статус біженців (Угода між Австрією і Францією про проживання біженців

406

1974 року, Договір між Австрією й Угорщиною про видачу злочинців 1976року, Угода між Південною Африкою і Мо­замбіком про ненапад і добросусідство 1984року, Угода між Афганістаном і Пакистаном про добровільне повернення біженців 1988року й ін.). Як вважається, наявність такої величезної кількості міжнарод­них і регіональних документів, що відрізняються один від одного з багатьох питань (наприклад, у визначенні поняття «біженець»), ускладнює надання ефективної правової допомоги біженцям і пра­вомірно ставить на порядок денний питання про необхідність при­йняття і застосування однакової універсальної міжнародної угоди з проблем біженців.

Проте в розв'язанні проблем біженців важливу роль покликано відігравати не тільки міжнародне право, але й національне законо­давство держав, оскільки біженці, покидаючи свої країни, поселя­ються на території визначених держав. Проблема біженців є дуже актуальною і для України. У зв'язку з цим Верховна Рада України 24грудня 1993року прийняла Закон України «Про біженців», у якому визначений статус біженця і регламентована процедура одержання статусу біженця в Україні. Наявність статусу біженця дозволяє цій категорії осіб отримувати певну допомогу (грошові ви­плати і пенсії, одержання освіти, охорона здоров'я, відправлення релігійних культів, судовий захист і т.п.)від української держави, що надала такого статусу.

21 червня 2001року Верховною Радою України був прийнятий новий Закон України «Про біженців», який не тільки визначив статус біженців в Україні, порядок надання, втрати і позбавлення статусу біженця, але й установив державні гарантії захисту біжен­ців. Слід зазначити, що положення нового Закону найбільшою мірою відповідають нормам Конвенції про статус біженців 1951року та Протоколу щодо статусу біженців 1967року і з'явилися своєрідним кроком України на шляху до приєднання до цих до­кументів. Такий факт знайшов своє закріплення в Законі України від 10січня 2002року «Про приєднання України до Конвенції про статус біженців і до Протоколу щодо статусу біженців»,при­йнятому Верховною Радою України.

Слід зазначити, що після розпаду СРСР на пострадянському про­сторі налічуються сотні тисяч біженців, що стали жертвами етніч­них і релігійних конфліктів у Нагірному Карабаху, Придністров'ї, Таджикистані, Чечні, Абхазії. Тому держави СНД повинні акти­візувати і розширювати своє співробітництво в справі розв'язання проблем біженців як на двосторонньому, так і багатосторонньому рівні. На жаль, таке співробітництво в рамках структур Співдруж-

407

ності здійснюється вкрай незадовільно, незважаючи на те, що з цього питання в рамках СНД у 1993році була підписана Угода про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям, яка чинна з 1994року (Україна у ній не бере участі).

Переміщені особи —це люди, що були насильно вивезені під час Другої світової війни фашистською Німеччиною і її союзниками з окупованих ними територій для використання на різноманітних ро­ботах. Після закінчення війни СРСР уклав ряд двосторонніх угод про репатріацію (повернення на батьківщину) переміщених осіб серед радянських громадян. Для сприяння поверненню на батьківщину переміщених осіб у 1946році була створена Міжнародна організа­ція у справах біженців, що припинила своє існування в 1951році у зв'язку зі створенням УВКБ.

Сам термін «переміщені особи» не використовується в Конвенції про статус біженців 1951року, але в наш час у практиці УВКБ він застосовується відносно деяких категорій «внутрішніх біженців», що також називаються «вимушеними переселенцями».До них на­лежать особи, що покинули певний конфліктний регіон держави й оселилися в іншому регіоні в межах цієї ж держави.

Дана проблема є дуже гострою для Росії, тому в 1993році Росій­ська Федерація прийняла Закон «Про вимушених переселенців». Проблеми біженців є дуже актуальними і для інших регіонів світу, зокрема, для Африканського континенту, де в результаті політич­ної нестабільності є чимало вогнищ конфліктів. Тут проблемами біженців займаються і регіональні організації. Так, ОАЕ в 1969році прийняла Конвенцію щодо специфічних аспектів проблеми біженців в Африці.

Слід підкреслити, що діяльність міжнародних органів і організа­цій, які займаються проблемами біженців, повинна бути насамперед аполітичною, мати гуманний і соціально орієнтований характер.

12.7. Міжнародно-правові аспекти проблеми прав негромадян

Нові погляди на існуючі проблеми прав негромадян, а також визначення нових правових можливостей впливу на держав —учасниць міжнародних договорів по правах людини в процесі за­хисту прав негромадян, що перебувають на їхній території, стали характерним проявом глобальних процесів гуманітаризації між­народного публічного права й усього комплексу міжнародних від­носин, а також позитивного відношення держав —членів світового

408

співтовариства до захисту, забезпечення й реалізації прав і свобод людини.

Поняття «права негромадян» у міжнародному публічному праві одержало своє вживання в доповіді Спеціального доповідача під­комісії ООН позаохоченню й захисту прав людини американського професора Девіда Вайсбродта з питання прав негромадян. Одним з основних напрямків діяльності Підкомісії було проведення дослі­джень із проблем прав людини. На їхній основі Підкомісія форму­лювала свої пропозиції, більше того, вона приймала як власні резо­люції, так і готувала їхні проекти з відповідними рекомендаціями й представляла їх на затвердження Комісії ООНз прав людини, до її скасування. У цей час Підкомісія активно співробітничає з Радою по правах людини ООН.

Доповідач Д.Вайсбродт презентував робочий документ за назвою «Права негромадян» (E/CN. 4/Sub. 2/1997/7і Add.l) на 51-й сесії Підкомісії ООНпо заохоченню й захисту прав людини 31травня 1999року. Згодом у своїй резолюції 1999/7від 25серпня 1999року Підкомісія ухвалила рекомендувати Економічній і Соціальній Раді ООН (ЕКОСОР)уповноважити Підкомісію призначити Спеціального доповідача для розгляду питання про права негромадян, легалізу­вавши, таким чином, термін «права негромадян».

У своєму рішенні 2000/103від 1серпня 2000року Підкомісія ухвалила призначити Д. Вайсбродта як Спеціального доповідача й поклала на нього обов'язок по підготовці всеосяжного дослідження про права негромадян, попросивши його представити попередню доповідь Підкомісії на 53-й сесії, проміжну доповідь на її 54-й сесії й заключну доповідь на її 55-й сесії (2003рік). У проміжній допо­віді, що була представленою Д.Вайсбродтом на 54-й сесії Підкомісії в серпні 2002року, основним терміном знову був термін «права негромадян».Звідси можна зробити однозначний висновок про те, що з доктринальної конструкції термін «права негромадян»,набув легального закріплення в міжнародному праві й був уведений з на­укового у міжнародний нормативний і лексичний обіг.

Основні концептуальні аргументи на користь використання за­значеного терміна й визнання таких прав як об'єкта міжнародно-правового регулювання були такі:

• вся система міжнародного публічного права, міжнародного права прав людини виходить із того, що всі люди в силу своєї приналежності до людського роду наділені всіма правами людини, й передбачає рівне поводження із громадянами й негромадянами;

• на території кожної конкретної держави саме останнє визна­чає, установлює й закріплює в законодавстві правовий статус

409

своїх громадян і осіб, які не мають доказів приналежності до громадянства цієї держави;

• у цю останню групу входить цілий ряд суб'єктів, що мають різні правові стани: а) іноземці —особи, що мають докази приналежності до громадянства іншої держави; б) особи без громадянства (апатриди, аполіди) —особи, що мають докази приналежності до громадянства якої-небудь держави взагалі; в) особи, що мають два й більше громадянства іноземних дер­жав (біпатриди, полігромадянство) —особи, що мають докази до громадянства двох і більше держав. У цю ж категорію об­ґрунтовано можуть бути включені біженці, переселені особи й ін. фізичні суб'єкти, що не мають підтверджений політико-правовий зв'язок з державою свого перебування;

• міжнародне публічне право містить у собі певні підходи й правові презумпції, що зрівнюють людей у правах, незалеж­но від їхнього правового стану. Більше того, такі установки містяться в міжнародному законодавстві про права людини й, отже, виступають своєрідною міжнародною домінантою й домінантою національною, оскільки держави, являючись учасниками таких міжнародних договорів, беруть на себе від­повідні зобов'язання по їхньому закріпленню в національному законодавстві й практичній реалізації.

Так, у статті 2Загальної декларації прав людини 1948року за­кріплюється, що «Кожна людина повина мати всі права й свободи, проголошені цією Декларацією, без якого б то не було розходження, як то відносно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, майнового, станового або іншого положення».

Систематичне тлумачення змісту статті 2Міжнародного пакту про громадянські й політичні права 1966року приводить до виснов­ку про те, що права, закріплені в ньому, поширюються на всіх осіб не залежно від принципу взаємності, від їхнього громадянства або відсутності такого. Загальне правило полягає в тому, що кожне із прав, установлених у Пакті, повинно бути гарантоване без дискри­мінації між громадянами й негромадянами.

Такий же метод, застосований до змісту статті 4Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966року, дає нам висновок про зобов'язання урядів по прийняттю, у межах наяв­них ресурсів, поетапних заходів щодо захисту прав кожної людини незалежно від її громадянства на: працю (стаття 6);справедливі й сприятливі умови праці (стаття 7);створення професійних союзів (стаття 8);соціальне забезпечення для кожної людини (стаття 9);достатній життєвий рівень, що включає достатнє харчування, одяг і

410

житло, безперервне поліпшення умов життя (стаття 11);найвищий досяжний рівень фізичного й психічного здоров'я (стаття 12);освіту (стаття 13);і участь у культурному житті (стаття 15).

Міжнародна конвенція про захист прав трудящих-мігрантів та членів їх сімей 1990року, що спрямована на захист всіх трудящих-мігрантів і членів їхніх сімей, однак у цілому її дія не поширюється на співробітників міжнародних організацій, іноземних співробітників, що здійснюють програми розвитку, біженців, осіб без громадянства, учнів і стажистів (статті 1, 3).Ця Конвенція передбачає: недискри-мінацію (стаття 7);право на життя (стаття 9);свободу від катувань і жорстокого поводження (стаття 10),свободу думки, совісті й релігії (стаття 12);свободу думки й слова (стаття 13);свободу від довільного або незаконного втручання в особисте й сімейне життя, довільних і незаконних зазіхань на недоторканність житла або таємницю листу­вання або інших форм зв'язку (стаття 14);майнові права (стаття 15);право на свободу й особисту недоторканність (стаття 16).

Правове положення дітей, батьки яких є негромадянами, роз­глядається в Конвенції про права дитини 1989року. Так, її стаття 7передбачає, що дитина «реєструється відразу ж після народження й з моменту народження має право на ім'я й на придбання грома­дянства... Держави-Учасниці забезпечують здійснення цих прав... зокрема у випадку, якби інакше дитина не мала громадянства». Через практично загальну ратифікацію Конвенції про права дитини принцип jus soli (принцип «права ґрунту»,що припускає надання громадянства по місцю народження) набуває характер основної міжнародної норми, що регулює питання громадянства дітей, бать­ки яких є негромадянами. Це право повинне застосовуватися без якої-небудь дискримінації по ознаці статі батьків. У цій же статті Конвенції міститься вимога про надання всиновленій дитині гро­мадянства одного з його батьків.

Стаття 7знаходиться в системній єдності з іншими статтями цього документа, зокрема, зі статтею 8(збереження своєї інди­відуальності, включаючи громадянство, ім'я й сімейні зв'язки), статтею 9(забезпечення того, щоб дитина не розлучалася зі своїми батьками), статтею 10(возз'єднання сім'ї) і статтею 2(спадкоємність у вихованні дітей, що втратили своє сімейне оточення).

Наведені положення одержали свій подальший розвиток у ді­яльності європейських правозахисних організацій, які визнають і розвивають ці принципи, зокрема, один з них, відповідно до якого діти негромадян, що не мають законного статусу, у кожному разі не повинні виключатися зі шкіл.

Необхідно вказати, що крім закріплення прав негромадян у вигляді матеріальних норм, у міжнародному праві існує й про-

411

цесуальний механізм такогозахисту. Так,наприклад, хоча Єв­ропейська конвенція про захист прав людини й основних свобод 1950року безпосередньо й не регулює аспекти набуття або втрати громадянства, рішення про надання й позбавлення громадянства повинні прийматися з урахуванням як істотних, так і процедурних вимог Конвенції. Тому довільне позбавлення громадянства може розглядатися як нелюдське або принижуюче гідність людини по­водження, що є забороненим статтею 3,або порушення права на повагу приватного й сімейного життя, яке гарантується статтею 8Конвенції. Рішення держави про відмову в громадянстві в сполу­ченні з випуском розпорядження про висилку може дати підстави думати, що ціль відмови в громадянстві полягала в забезпеченні висилки громадянина, що заборонено статтею 3Протоколу № 4до Європейської конвенції.

Негромадяни також користуються правом на те, щоб не бути депортованими в країну, де вони можуть піддатися переслідуванню або стати жертвами зловживань. Норми міжнародного права прав людини мають також важливе значення в контексті визначення на­лежних стандартів прийому осіб, що шукають притулок. Особи, що шукають притулок, не повинні знаходитися в стані крайньої нужди в період розгляду їхніх прохань про надання притулку. Процедура встановлення наявності підстав для надання притулку не повинна займати багато часу, і держави повинні забезпечувати заявникам доступ до належної правової допомоги. Граничні строки реєстрації для цілей подачі прохання про надання притулку не повинні бути занадто короткими, щоб відповідні особи не втрачали захисту, на який вони мають право по міжнародному праву. Що стосується дітей, то в Конвенції про права дитини містяться важливі провідні вказівки по розробці й здійсненню політики прийому відповідно до принципу «найкращого забезпечення інтересів дитини».Держави повинні гарантувати особливий захист дітей, що шукають приту­лок, і догляд за ними з урахуванням їхніх особливих потреб; недо­пущення поміщення під варту осіб, що шукають притулок, у віці до 18років і можливість одержання дітьми юридичної й психологічної допомоги, у тому числі шляхом сприяння встановленню зв'язку з неурядовими організаціями, що пропонують таку допомогу.

Міжнародне право як додаткові інструменти захисту негромадян, обвинувачуваних у здійсненні кримінальних злочинів, містить положення, що дають можливість владі патримоніальної держави втрутитися в ситуацію, яка склалася. Так, стаття 36Віденської кон­венції про консульські зносини 1963року передбачає, що затримані негромадяни мають право встановлювати зв'язок з консульськими посадовими особами і що приймаюча держава повинна повідомляти

412

затриманого іноземного громадянина про наявність у нього такого права. Заради справедливості необхідно вказати, що така процедура не завжди дотримується, навіть у випадках страти, і навіть після прийняття Міжнародним Судом тимчасових мір захисту.

Розглянуті положення становлять потужну правову базу, спря­мовану не тільки й не стільки на регламентацію, скільки на правове регулювання прав негромадян у міжнародному публічному праві.

Представляється, що саме такі підходи були враховані Д. Вайс-бродтом, який в остаточній доповіді в зауваженні загального по­рядку № 15визначив основні права негромадян у такий спосіб: «Іноземці мають невід'ємне право на життя, охоронюване законом, і не можуть бути довільно позбавлені життя. Вони не повинні під­даватися катуванням і жорстокому, нелюдському або принижую­чому гідність поводженню або покаранню; вони не повинні також утримуватися в рабстві або в підневільному стані.

Іноземці мають повне право на свободу й особисту недоторкан­ність. У випадку законного позбавлення волі вони мають право на гуманний обіг і повагу гідності, властивої їхній особистості. Інозе­мець не може бути позбавлений волі тільки на тій підставі, що він не в змозі виконати якесь договірне зобов'язання.

Іноземцям належить право на вільне пересування й свободу вибо­ру місця проживання; вони також мають право залишати країну.

Іноземці рівні перед судами й трибуналами й мають право при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, яке їм вчиняєть­ся, або при визначенні їхніх прав і обов'язків у якомусь цивільному процесі, на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону.

На іноземців не повинне поширюватися кримінальне законодав­ство, що має зворотну дію; іноземці не можуть піддаватися довіль­ному або незаконному втручанню в їх особисте або сімейне життя, довільним або незаконним зазіханням на недоторканність їхнього житла або таємницю їхньої кореспонденції.

Вони мають право на свободу думки, совісті й релігії, а також право дотримуватися своїх думок і виражати їх. На іноземців по­ширюється право на мирні збори й на свободу асоціації.

Вони можуть одружуватися по досягненню шлюбного віку. їхні діти мають право на такі міри захисту, які потрібні в їхньому поло­женні як малолітніх. У тих випадках, коли іноземці становлять мен­шість, їм не може бути відмовлено в праві разом з іншими членами тієї ж групи користуватися своєю культурою, сповідати свою релігію й виконувати її обряди, а також користуватися рідною мовою.

Іноземці мають право на рівний захист закону. У застосуванні цих прав не повинно бути якоїсь дискримінації між іноземцями

413

й громадянами. Ці права іноземців можуть бути піддані лише та­ким обмеженням, які можуть бути введені відповідно до Пакту»

(пункт 7).

Таким чином, права негромадян, під якими розуміється комп­лекс прав іноземців, що перебувають на території чужої держави, знайшов своє закріплення в цілій низці найважливіших міжнарод­них договорів універсального характеру, що входять у так зване міжнародне законодавство про права людини.

Термін «права негромадян» у цей час одержав свою міжнародно-правову легалізацію, увійшов як загальновизнаний в нормативну лексику міжнародного права.

Міжнародно-правова регламентація прав негромадян є яскравим свідоцтвом нового етапу в міжнародному регулюванні прав людини. Виникнення такого важливого процесу по своєрідній кодифікації прав негромадян свідчить про прагнення світового співтовариства держав, з одного боку, до зрівнювання правового положення всіх категорій населення, що перебуває на території конкретної держа­ви, наближення його до правового статусу громадян, а, з іншого боку, —до побудови нової загальної конструкції прав людини і її застосуванні до всіх фізичних осіб, незалежно від їхнього правового стану в національному й міжнародному праві.