10.7. Прокурорський нагляд за дiяльнiстю органів і установ виконання покарань

Важливу роль у контролі за діяльністю персоналу установ і органів виконання покарань відіграє прокуратура, яка в системі органів державної влади посідає особливе місце й наділена специфічними повноваженнями. На неї покладено здійснення спеціальних функцій, що є самостійним видом державної діяльності. При виконанні своїх повноважень прокуратура активно взаємодіє з усіма гілками державної влади як важливий елемент забезпечення балансу між ними. Основне призначення прокуратури полягає в тому, що вона покликана виявляти будь-які порушення законів і вживати заходів до їх усунення, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. При цьому в сфері забезпечення законності та протидії злочинності прокуратура сприяє взаємодії органів влади, зокрема органів кримінальної юстиції, їх погодженому функціонуванню як єдиної системи, що забезпечує дотримання правопорядку в державі. Зазначена специфіка діяльності прокуратури зумовлює й її роль у кримінальній політиці держави та кримінально-виконавчій політиці як її складової.

У Конституції України прокуратурі присвячено спеціальний сьомий розділ, у якому регламентовані правові основи її організації й діяльності. Так, у відповідності до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладається нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Зазначена діяльність ст. 5 Закону України “Про прокуратуру” віднесена до її основних функцій.

Прокурорський нагляд як самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити законність у сфері виконання покарань, є однією з форм соціального контролю, але відрізняється від інших форм соціального контролю своїм цільовим призначенням і правовими засобами виявлення й усунення порушень законів. Якщо для більшості інших органів контроль становить лише одну з форм їхньої діяльності, то для прокуратури нагляд за додержанням і застосуванням законів, у тому числі й органами та установами виконання покарань, значною мірою визначає зміст її діяльності.

Функціональне призначення прокурорського нагляду за виконанням кримінальних покарань розкривається через характерні ознаки, що властиві лише прокуратурі та здійснюваній нею наглядовій діяльності у цій сфері, а саме:

• нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян здійснюється нею від імені держави Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому органами прокуратури;

• органи прокуратури діють на всій території країни й Збройних Силах України, сприяючи однаковому розумінню й правильному застосуванню законів у сфері виконанням кримінальних покарань;

• прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів поширюється на органи виконавчої влади, усі міністерства та відомства, підприємства, установи, організації, військові частини, у тому числі й на ті, що здійснюють контрольні функції у сфері виконанням кримінальних покарань, а також на посадових осіб та громадян;

• прокурори, реалізуючи свої наглядові повноваження у сфері виконанням кримінальних покарань, оцінюють діяльність органів та установ виконання покарань, та прийняті ними рішення тільки з позиції відповідності закону;

• прокурори здійснюють нагляд за виконанням кримінальних покарань у межах своєї компетенції, незалежно від будь-яких інших органів державної влади і посадових осіб;

• органи прокуратури наділені найбільш широкими правами щодо виявлення порушення законів у сфері виконання кримінальних покарань і реагуванню на виявлені правопорушення, включаючи притягнення до кримінальної відповідальності винних осіб.

Кримінально-виконавче законодавство України не містить положень, які б детально регламентували сутність та напрямки прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні покарань, а лише закріплює необхідність такої діяльності прокуратури як гарантію законності в дiяльностi органів і установ виконання покарань. Так, ст. 22 КВК України передбачає, що прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань в органах і установах виконання покарань здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами відповідно до Закону України “Про прокуратуру”. Органи і установи виконання покарань зобов’язані виконувати постанови і вказівки прокурора щодо додержання порядку виконання покарання, встановленого кримінально-виконавчим законодавством.

Ст. 415 Кримінально-процесуального кодексу України закріплює положення, згідно з яким нагляд за законністю виконання вироків здійснюється прокурором.

Організація та порядок здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань викладені у главі 4 Закону України “Про прокуратуру ”. Відповідно до ст. 44 зазначеного закону предметом нагляду за додержанням законів при виконанні покарання є:

• додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення;

• в установах виконання покарань та інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначаються судом, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків.

Таким чином, дії прокурора безпосередньо пов’язані з оцінкою дiяльностi персоналу установ i органів виконання покарань. Так, розгляд законностi перебування засудженої особи у кримінально-виконавчій установi фактично являє собою перевірку за допомогою засобів прокурорського нагляду дій адмiнiстрацiї установи чи іншого органу виконання покарання. Аналогічним є й те, коли засобами прокурорського нагляду виявляються з метою запобігання дiї посадових осіб установ i органiв виконання покарань, що порушують загальні громадянські права i законнi iнтереси засуджених, встановлюють для них додаткові обов'язки, не зумовленi порядком i умовами вiдбування покарання.

Здiйснюючи нагляд за дiяльнiстю персоналу, прокурор використовує як загальнi для всiх галузей прокурорського нагляду повноваження, так i спецiальнi, наданi прокурору як суб'єкту нагляду за виконанням законiв пiд час виконання покарання. Усi цi повноваження у своїй сукупностi можна класифiкувати залежно вiд мети, яка перед ними поставлена, на такi види:

а) повноваження, спрямованi на виявлення i запобігання випадкiв порушень законностi персоналом установ i органiв виконання покарань, а також їх причин i умов;

б) повноваження, спрямованi на усунення вказаних вище порушень законностi, причин, що їх породжують, i умов, якi їм сприяють²⁷⁸..

Одним із повноважень прокурора є перевірка діяльності персоналу, порядку і умов виконання покарання. Прокурор, який здійснює нагляд, у відповідності зі ст. 44 Закону України “Про прокуратуру”, має право:

1. у будь який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитись з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані, засуджені або до них застосовано заходи примусового характеру;

2. перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх у разі невідповідності законодавству, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень.

Прокурор, який здійснює нагляд, відвідує зазначені місця без спеціального дозволу (ч. 1 ст. 24 КВК) у будь-який час за посвідченням, що підтверджує його особу. Перевірки проводяться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності підстав – також з власної ініціативи прокурора. У процесі особистих відвідувань прокурор безпосередньо знайомиться з роботою адміністрації, зокрема перевіряє відповідні документи, опитує осіб, що тримаються у місцях попереднього ув'язнення, та в установах виконання покарань та інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, знайомиться з оперативними матеріалами тощо. Особисте ознайомлення з діяльністю персоналу дозволяє повніше з’ясувати стан законності, режиму і умов виконання покарання, забезпечує якісне виявлення порушень законності та їх запобігання.

Одночасно підлягає перевірці законність і обґрунтованість постанов посадових осіб про накладення дисциплінарних стягнень. У випадку виявлення акту, який суперечить закону, прокурор вправі вимагати особистих пояснень від посадових осіб з приводу допущених порушень.

Звернення засуджених із скаргами та заявами розглядається як важливий засіб виявлення порушень законності з боку персоналу установ і органів виконання покарань. Стосовно виправних колоній ч. 4 ст. 113 КВК встановлює особливий порядок направлення письмових звернень до прокурора засуджених до позбавлення волі (строк – протягом доби, перегляду не підлягають). Усні скарги і заяви приймаються прокурором під час прийому засуджених або при їх опитуванні. Заяви і скарги, які свідчать про грубі порушення закону з боку персоналу, беруться під особливий контроль. Прокурор зобов’язаний розглянути заяви і скарги засуджених в установлені законом строки, вжити необхідних заходів і повідомити про своє рішення особам, які їх подали.

Наведені у законі задачі прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань не є вичерпними. При здійсненні своїх наглядових повноважень прокурор може перевірити будь-які інші аспекти діяльності установ та органів виконання покарань. Наприклад, здійснюючи перевірку законності перебування осіб у місцях попереднього ув'язнення чи в установах виконання покарань, прокурор перевіряє також умови їх утримання, правомірність застосування дисциплінарних стягнень, надання побачень та ін. Тобто предмет прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань не обмежується тільки вирішенням законодавчо визначених задач, адже він є ширшим та значною мірою залежить від суб’єктивного бачення прокурора.

Правові засоби усунення порушень законності, причин і умов, що їх породжують, досить різнобічні і виступають, як правило, у формі актів прокурорського нагляду. Вони забезпечують прокуророві можливість ефективно і швидко усувати порушення законності в діяльності установ і органів виконання покарань. Важливим засобом є постанови і вказівки прокурора щодо додержання персоналом правил відбування покарання, вони обов’язкові і підлягають негайному виконанню адміністрацією установ і органів виконання покарань.

Іншим засобом усунення порушень законності є протест прокурора на акт, виданий посадовою особою, який суперечить закону (наказ, постанова чи розпорядження). Протест підлягає обов’язковому розгляду не пізніше ніж у десятиденний строк. При цьому про результати розгляду протесту протягом такого ж терміну повідомляється прокурор у письмовій формі. Додатковою гарантією оперативного усунення незаконних дій персоналу є те, що згідно із ст. 81 Закону України “Про прокуратуру ” протест прокурора зупиняє дію опротестованого акту.

Наведена нижче таблиця ілюструє практику нагляду у сфері виконання кримінальних покарань при розгляді документів прокурорського реагування з вжиттям заходів щодо порушників закону:

Таблиця 1

Кількість розглянутих документів прокурорського реагування з вжиттям заходів щодо порушників закону при виконанні судових рішень у кримінальних справах за 2004-2007 роки (за данимиУправління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів Генеральної прокуратури України)

У відповідності до ст. 45 Закону України “Про прокуратуру ” постанови і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та виконання інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, є обов'язковими і підлягають негайному виконанню.

Ще однією з форм реагування прокурора на порушення законності є його постанови про негайне звільнення особи, яка незаконно перебуває в місцях позбавлення волі, відміну дисциплінарних заходів стягнень, накладених на засуджених з порушенням закону, термінове звільнення із дисциплінарного ізолятора. Зазначена статистика відображена у таблиці 2:

Таблиця 2

Кількість звільнених прокурорами незаконно утримуваних осіб з карцерів, дисциплінарного ізоляторів та приміщень камерного типу за 2004-2007 роки (за данимиУправління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів Генеральної прокуратури України)

Ч. 3 ст. 44 Закону України “Про прокуратуру ” визначає обов’язок прокурора негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув’язнення, обмеження чи позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру. Протягом 2004-2007 усього прокурорами було звільнено 148 осіб зазначених категорій: у 2004 році - 98,2005 - 17, 2006 - 19, 2007 -14 осіб. Значну частину звільнених становлять особи, що незаконно утримувались у слідчих ізоляторах ДДУПВП : у 2004 році - 21,2005 - 13, 2006 - 12, 2007 -12 осіб.

Прокурор, виходячи з характеру порушень закону, може винести мотивовану постанову про дисциплінарне чи адміністративне провадження, або про порушення кримінальної справи щодо посадових працівників установ і органів виконання покарань. Динаміка зазначеної діяльності прокуратури за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань представлена у таблиці 3:

Таблиця 3

Кількість порушених прокурорами кримінальних справ та осіб, притягнутих до юридичної відповідальності за 2004-2007 роки (за данимиУправління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів Генеральної прокуратури України, розділ 5)

Формою реагування прокурора на порушення законності є також його подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють. Посадові особи зобов’язані не пізніше як у місячний термін вжити відповідні заходи до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомити прокурору. Крім того, прокурор може подати письмовий припис у випадку, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди, якщо не буде усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокуророві.

Компетенція органів прокуратури щодо здійснення нагляду та його основні форми детально конкретизуються у відомчих нормативно-правових актах Генеральної прокуратури України, зокрема у наказі Генеральної прокуратури № 7гн від 26 грудня 2005 р. “ Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян”.

На Управління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів Генеральної прокуратури Українипокладається організація наглядової діяльності та здійснення безпосереднього нагляду за додержанням законів у Державному департаменті Україні з питань виконання покарань та Департаменті державної виконавчої служби (щодо виконання покарань у виді штрафу та конфіскації майна).

На Головне Управління нагляду за додержанням законів у Збройних силах України та інших військових формуваннях Генеральної прокуратури України і відповідних військових прокурорів (регіонів, ВМС, гарнізонів)покладається здійснення нагляду на гауптвахтах, у кімнатах тимчасового затримання, військових частинах, щодо службового обмеження для військовослужбовців та виконання покарань, не пов’язаних з позбавленням волі, а навійськового прокурора Центрального регіону України– також здійснення безпосереднього нагляду за додержанням законів у дисциплінарному батальйоні Збройних Сил України.

На відповідні відділи прокуратур обласного рівня покладається здійснення безпосереднього нагляду за додержанням законів у:

• регіональних органах Департаменту та державної виконавчої служби;

• слідчих ізоляторах, у тому числі стосовно засуджених до арешту, які тимчасово тримаються в них до утворення арештних домів;

• у регіональних комісіях з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі, територіальних управлінь (відділів) Департаменту.

На прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах(за відсутності спеціалізованих прокуратур – на відповідних територіальних прокурорів) покладається:

• здійснення нагляду за додержанням законів у виправних та виховних колоніях, виправних центрах, дільницях слідчих ізоляторів на території виправних колоній, лікувально-трудових профілакторіях регіональних підрозділів Департаменту;

• проведення досудового слідства у кримінальних справах про злочини, вчинені у виправних та виховних колоніях, виправних центрах, лікувально-трудових профілакторіях, у тому числі й працівниками цих установ;

• здійснення нагляду за додержанням законів при проведенні дізнання та досудового слідства про злочини вказаної вище категорії;

• представництво інтересів громадян та держави в судах, підтримання державного обвинувачення, а також участь у судових засіданнях при вирішенні питань, пов’язаних з виконанням вироків.

Районні, міські, міжрайонні прокурори здійснюють нагляд за додержанням законів у:

• кримінально-виконавчих інспекціях регіональних управлінь (відділів) Департаменту

• підрозділах державної виконавчої служби;

• спостережних комісіях та службах у справах неповнолітніх при здійсненні ними громадського контролю за дотриманням прав засуджених під час виконання кримінальних покарань.

Формою здійснення прокурорського нагляду є проведення комплексних перевірокдотримання законності, які здійснюються:

• у слідчих ізоляторах, дільницях слідчих ізоляторів на території виправних колоній, регіональних комісіях територіальних управлінь (відділів) Департаменту з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарань осіб, засуджених до позбавлення волі – щомісячно;

• у кримінально-виконавчих інспекціях – щоквартально;

• в установах виконання покарань, дисциплінарному батальйоні Збройних Сил Україні, підрозділах державної виконавчої служби – один раз на півріччя.

Крім того, з метою здійснення нагляду прокурор щомісячно перевіряє повноту реєстрації, законність розгляду та вирішення заяв і повідомлень про злочини і при здійсненні наглядових перевірок проводить особистий прийом засуджених.

Суттєвим засобом прокурорського нагляду є виявлення і запобігання порушення з боку органів і установ виконання покарань, які ущемляють загальні громадські права та законні інтереси засуджених, встановлюють для них додаткові обов’язки, не обумовлені порядком і умовами відбування покарання.

Завданням прокурорського нагляду при цих обставинах може бути:

• недопущення незаконних та безпідставних обмежень особистої свободи громадян, гарантованої Конституцією України;

• поновлення порушення прав громадян, усунення допущення незаконних та безпідставних обмежень особистої свободи громадян;

• систематичне здійснення нагляду за ним, щоб обмеження особистої свободи громадян застосовувалося тільки тоді, коли для невідкладного захисту інтересів громадян або держави, інші заходи будуть визнані недостатніми;

• щоб примусові заходи медичного і виховного характеру застосовувались лише до суспільно-небезпечних осіб за наявності достатніх медичних, психіатричних підстав.²⁷⁹

Здійснюючи такий нагляд прокурор зобов’язаний:

• забезпечити, щоб на законних підставах перебували особи в місцях тримання затриманих, попереднього ув’язнення, виправних та виховних колоніях, в інших органах і установах, які виконують кримінальні покарання або реалізують застосування заходів примусового характеру, пов’язаних обмеженням свободи громадян;

• слідкувати, щоб забезпечувалось додержання встановлених законом прав осіб, взятих під варту, засуджених, виконання ними обов’язків, а також додержання порядку, умов утримання цих осіб та відбування покарання;

• слідкувати за виконанням законодавства про звільнення засуджених від відбування покарання та за іншими питаннями, пов’язаними з виконанням вироків.²⁸⁰

За результатами проведених перевірок та з метою усунення виявлених порушень закону органами прокуратури вносяться передбачені Законом України “Про прокуратуру ” документи прокурорського реагування, які є обов’язковими для адміністрації місць попереднього ув’язнення, органів і установ виконання покарань.