1.3. Суб’єкти реалізації кримінально-виконавчої політики України

Процес формування єдиної теорії стосовно визначення кримінально-виконавчої політики як функціональної дефініції влади, що надбудовується над соціально-правовим базисом у сфері правовідносин, пов’язаних з виконанням та відбуванням кримінальних покарань передбачає її розгляд з позицій:

- окремої частини теорії внутрішньої політики, що виступає в інтеграційному комплексі разом із кримінально-правовою, кримінально-процесуальною та кримінологічною політикою держави;

логічної моделі структури об’єкта науки кримінально-виконавчого права, як взаємопов’язаної і взаємообумовленої системи категорій, понять та принципів, об’єднуючих сутність (зміст і генезис) кримінально-виконавчої сфери правовідносин;

перехідного стану наукового знання щодо кримінально-виконавчої політики від окремих розширених, неповних уявлень до єдиного конструктивного підходу до більш цілісного і повного розуміння цього феномену.

Таким чином, вказані положення можна розглядати в контексті визначення кримінально-виконавчої політики з позиції двох аспектів:

1) офіційного (державно-владного), що відображається в діяльності компетентних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, які є суб’єктами – носіями кримінально-виконавчої політики;

2) наукового, що відображається в предметно-практичному, а також інформаційно-пізнавальному компонентах кримінально-виконавчої політики, як динамічної системи взаємодії суб’єктів, об’єктів, методів та засобів впливу тощо.

Під час розгляду офіційного (державно-владного) аспекту кримінально-виконавчої політики вважається за доцільне визначити, перш за все, наявність системи державних суб’єктів та інших учасників щодо реформування та реалізації кримінально-виконавчої політики, яких можна умовно розподілити на певні групи.

На наш погляд, до першої групи можна віднести систему суб’єктів вищої державної влади, які за своєю компетенцією і функціональним призначенням формують кримінально-виконавчу політику, такими є:

а) Верховна Рада України, яка, згідно п.5 ст.85 Конституції України – визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (у тому числі кримінально-виконавчої):

- створює нормативно-правову основу, базову фундаментальну частину правового регулювання для усіх суб’єктів і учасників кримінально-виконавчої правовідносин, у тому числі й суб’єктів цієї політики;

- на законодавчому рівні здійснює конституційне регулювання державного курсу кримінально-виконавчого напряму щодо поводження із засудженими, зокрема, ч.3 ст.63 Конституції України проголошує, що засуджений користується всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які визначені законом і встановлені вироком суду, а також п.14 ст.92 Конституції України наголошує, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів і установ виконання покарань;

- як суб’єкт кримінально-виконавчої політики Верховна Рада України розглядає законопроекти і приймає закони і постанови (у тому числі Кримінально-виконавчий кодекс, інші закони) зміни і доповнення до них, ратифікує міжнародні угоди щодо кримінально-виконавчої діяльності тощо завдяки яким формує сучасну кримінально-виконавчу політику України на найвищому законодавчому рівні;

б) Президент України – згідно розділу 5 Конституції України має право законодавчої ініціативи, підписання законів, у тому числі щодо законопроектів та законів кримінально-виконавчого характеру, а також право вето щодо цих законопроектів; присвоює спеціальні звання, чини, ранги представникам кримінально-виконавчої системи України, здійснення помилування засуджених, видання указів і розпоряджень, які є обов’язковими до виконання на території України і затвердження концепції та стратегії щодо реформування кримінально-виконавчого законодавства та діяльності системи виконання покарань, що відповідає його статусу суб’єкта як формування так і реалізації кримінально-виконавчої політики держави;

в) Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади згідно розділу в Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики України, у тому числі кримінально-виконавчої; розробляє проекти законів, що регулюють кримінально-виконавчу діяльність, її бюджетні, матеріально-технічні засади, програми боротьби зі злочинністю, концепції реформування кримінально-виконавчої системи, координує роботу міністрів та відомств, у тому числі у сфері виконання покарань; утворює, реорганізує та ліквідує відповідно до закону центральні органи виконавчої влади, діючі в межах визначених коштів; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністрів України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, у тому числі щодо кримінально-виконавчої діяльності, які є обов’язковими до виконання, чим здійснює свій вплив на формування та реалізації Кримінально-виконавчої політики України.

До другої групи суб’єктів кримінально-виконавчої політики можуть належати спеціальні суб’єкти, які безпосередньо її реалізують і за своєю компетенцією і функціональним призначенням виконують принципи та вимоги, регламентовані та координовані суб’єктами вищого державного рівня (умовою першою групи), рішення яких є обов’язковими для даної групи суб’єктів.

До них, на нашу думку, можна віднести наступні:

- Державну кримінально-виконавчу службу України (далі ДКВС)^, на яку згідно Закону України «Про державну кримінально-виконавчу службу України» від 23.06.2005 р. №2713-ІУ покладається завдання щодо здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань (стаття 1 Закону). Раніше, за Указом Президента України 22.04.1998 р. №344/98 із змінами і доповненнями, внесеними Указом глави держави від 12.03.1999 р. №248/99, а також Положення «Про ДДУПВП» від 31.07.1998 р. №827/98 із змінами і доповненнями від 12.03.1999 р. №288/99, та від 12.06.2000 р. №786/2000, ДДУПВП (далі Департамент)^було визначено центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який безпосередньо реалізує єдину державну політику у сфері виконання кримінальних покарань (пункт 1 в ред.. Указів Президента України від 12.03.1999 р. №248/99, від 12.06.2000 р. №786/2000). Згідно названого вище Закону України від 26.06.2005 р. «Про Державну кримінально виконавчу службу України» цю функцію реалізує Державна кримінально-виконавча служба в особі центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань (ст.7 Закону).

На рівні регіонів суб’єктами реалізації кримінально-виконавчої політики із спеціальним статусом є територіальні органи управління центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань (ст.9 Закону), які виконують завдання та вимоги відомчого центрального органу виконавчої влади та основоположні засади кримінально-виконавчої політики, що формуються суб’єктами вищих органів законодавчої та виконавчої влади. У відповідності із законодавством та визначеною компетенцією кримінально-виконавчу політику в підпорядкованих їм органах кримінально-виконавчої інспекції та кримінально-виконавчих установах закритого і відкритого типу на місцях безпосередньо проводить в життя керівництво та особовий склад цих підрозділів.

Отже, основними і найчисельнішими спеціальними згідно статей 11,13,15,16,18,19 КВК України суб’єктами системи, яка безпосередньо реалізує кримінально-виконавчу політику є органи кримінально-виконавчої інспекції та установи виконання покарань (арештні доми, кримінально-виконавчі установи відкритого типу – виправні центри, закритого типу – виправні колонії мінімального, середнього та максимального рівня безпеки, слідчі ізолятори та спеціальні виховні колонії). Саме на цьому рівні реально здійснюється практична кримінально-виконавча політика даними суб’єктами та оцінюється її ефективність.

До системи вказаних суб’єктів за ст.6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» відносяться також воєнізовані формування, навчальні заклади, заклади охорони здоров’я, підприємства установ виконання покарань, інші підприємства, установи і організації, створені для забезпечення виконання завдань ДКВС України.

До наступної групи суб’єктів, що безпосередньо реалізують кримінально-виконавчу політику в межах своєї компетенції відносяться органи державної виконавчої служби Міністерства юстиції, які виконують покарання у виді штрафу і конфіскації майна згідно статті 12 КВК України та Законів України «Про державну виконавчу службу» від 24.03.1998 р. і «Про виконавче провадження» від 21.04.1999 р.

Крім зазначених, до суб’єктів які безпосередньо реалізують кримінально-виконавчу політику у сфері виконання покарань за злочини, пов’язані із проходженням військової служби, слід також віднести наступну групу суб’єктів:

а) військові частини, що виконують покарання у виді позбавлення військового, спеціального звання, рангу, чину або кваліфікаційного класу, службового обмеження для військовослужбовців, здійснюють контроль за поведінкою засуджених військовослужбовців, звільнених від відбування покарання з випробуванням (ст.14 КВК України);

б) гауптвахти, що виконують покарання у виді арешту (ст.ст. 14,55 КВК України);

в) Дисциплінарний батальйон, виконує покарання у виді тримання в дисциплінарному батальйоні засуджених військовослужбовців строкової служби, згідно статей 17.71-85 КВК України та Положення про дисциплінарний батальйон у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 05.04.1994 р. №139/94.

Вищеназваних суб’єктів кримінально-виконавчої політики, які безпосередньо виконують кримінальні покарання в межах своєї компетенції можна, на наш погляд, вважати такими, що мають ознаки представників влади, які мають повноваження приймати рішення та здійснювати правозастосовну діяльність в процесі виконання покарань, і на них покладено згідно нормативно-правових актів обов’язки і відповідальність за реалізацію певних функціональний елементів державної кримінально-виконавчої політики.

До наступної групи суб’єктів, які мають причетність до реалізації кримінально-виконавчої політики не в повному обсязі, а частково в межах своїх повноважень можна віднести органи внутрішніх справ України (зокрема щодо виконання таких покарань як громадські та виправні роботи, де згідно ст. 34 та 41 КВК України на них покладено проведення індивідуально-профілактичної роботи за місцем проживання засудженого та інших функцій, пов’язаних з виконанням покарань); органи місцевого самоврядування, керівники підприємств та організацій на яких працюють засуджені (ст.ст. 39,44 КВК України), які в межах своїх повноважень реалізують певні елементи кримінально-виконавчої політики, а також спостережні комісії, згідно Положення про спостережну комісію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2004 р. №429 приймають участь в процесі виправлення та ре соціалізації засуджених.

Тому, на наш погляд, казані категорії суб’єктів доцільніше віднести до статусу учасників, які в межах своєї компетенції приймають участь в реалізації кримінально-виконавчої політики.

До наступної групи суб’єктів (учасників) процесу формування та реалізації кримінально-виконавчої політики із особливим статусом, на наш погляд, можна віднести органи системи правосуддя, які мають виключну компетенцію, у тому числі і в даній сфері діяльності, юрисдикція яких поширюється (як наголошується в статті 124 Конституції України) на всі правовідносини, що виникають у державі. Судочинство здійснюється Конституційними Судом України та судами загальної юрисдикції (офіційне тлумачення частин другої і третьої статті 124 див. в Рішеннях Конституційного Суду №8рп/2002 від 07.05.2002, №15-рп/2002 від 09.07.2002).

Судові рішення ухвалюються судами України і є обов’язковими до виконання на всій території України (офіційне тлумачення статті 125 див. в Рішенні Конституційного Суду №9-зп від 25.12.1997 р.). І, як зазначено в статті 129 Конституції України – судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.

Тому, саме ці, а не інші конституційні положення, а також законодавство про судоустрій України дають підстави вважати, що поряд із рішенням вищих органів законодавчої та виконавчої влади судові рішення є одним із невід’ємних джерел формування та реалізації кримінально-виконавчої політики.

Ці рішення в процесі розроблення та реалізації будь-яких напрямів кримінально-виконавчої політики повинні безумовно виконуватися усіма без виключення державними органами, установами та посадовими особами як загальної так і спеціальної компетенції. Крім того, суди мають право контролю за виконанням судових рішень і реального впливу на їх виконавців у разі порушення правових норм та відновлення справедливості в конкретних випадках правозастосовної, правоохоронної чи іншої діяльності суб’єктів, які безпосередньо реалізують ті чи інші положення кримінально-виконавчої політики.

У якості специфічної групи суб’єктів (учасників) реалізації кримінально-виконавчої політики можна віднести систему органів прокуратури України, на яку за статтею 121 Конституції України покладається нагляд за додержанням законів при застосування судових рішень, інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (у тому числі кримінально-виконавчої системи під час фактичної реалізації кримінально-виконавчої політики).

Тому прокурорський нагляд за своєю державною функцією здійснює вагомий вплив на органи і установи виконання покарань у сфері реалізації їх повноважень щодо виконання політичних рішень, закріплених в нормативно-правових актах, які регулюють кримінально-виконавчу діяльність і тим самим сприяє успішному проведенню в життя основних напрямів кримінально-виконавчої політики держави.

Підсумовуючи вищесказане щодо офіційного аспекту поняття системи суб’єктів кримінально-виконавчої політики можна зазначити, що такими суб’єктами (учасниками) є визначені Конституцією та іншими законами України компетентні органи влади та управління, наділені повноваженнями на прийняття відповідних соціально-правових рішень та проведення їх в життя, або участі в їх реалізації у сфері розроблення, юридичного закріплення та практичного здійснення основних напрямів кримінально-виконавчої політики України.

Щодо пояснення наукового аспекту кримінально-виконавчої політики, то у даному разі навряд чи можна обмежитися лише визначенням суб’єктів кримінально-виконавчої політики, не уявляючи їх взаємодії в динамічній системі правовідносин з іншими компонентами цієї системи, а також впливу цих суб’єктів на об’єкт через відповідні правові, організаційно-управлінські, правозастосовчі та інші рішення і дії.

Отже, у даному разі доцільно визначитися з таким поняттям як об’єкт кримінально-виконавчої політики та його специфікою і компонентами в даній сфері соціальних відносин.

Узагальнене поняття об’єкта кримінально-виконавчої політики можна вивести з того, що впливає держава і суспільство через проведення в життя вказаної політики.

На нашу думку, спрямованість цієї політики зосереджена на реалізації завдань подолання (протидії) рецидивної злочинності (як в межах кримінально-виконавчої системи, так і серед представників злочинного світу, які звільнилися з місць обмеження та позбавлення волі та інших покарань). У цьому зв’язку дія суб’єктів повинна бути спрямована на такий об’єкт впливу як: а) кримінальна активність контингенту засуджених та звільнених від покарань; злочинна діяльність вказаного контингенту в будь-яких формах та спробах посягання на суспільні цінності; б) антикримінальна пасивність з боку суб’єктів кримінально-виконавчої політики представників влади та управління, інших учасників кримінально-виконавчого процесу, громадянського суспільства, підвищення рівня захищеності соціальних цінностей та безпеки в системі виконання покарань, запобігання та протидія злочинам та іншим правопорушенням, стан законності та правопорядку; в) належний рівень виправлення та ресоціалізації засуджених, демократизація, гуманізація процесу відбування та виконання кримінальних покарань.

Тому, охоплюючи названі та інші компоненти об’єкта впливу кримінально-виконавчої політики суб’єкти цього впливу через свої рішення, дії, засоби і методи завдяки організаційним засадам та стратегії і тактиці цього впливу на різних рівнях і щаблях державної влади відповідно своїм повноваженням мають здійснювати цільовий вплив на усю систему даних відносин. Саме в цьому полягає предметно-практичний аспект кримінально-виконавчої політики.

Щодо її інформаційно-пізнавального аспекту, то в системі координат вказаного явища доцільно розглядати кримінально-виконавчу політику:

а) як процес взаємодії динамічних структур (суб’єктів, об’єктів, прямих та зворотних зв’язків, застосування форм методів, засобів, інформаційних потоків, реалізація заходів, облік та оцінка вказаних дій тощо);

б) як результат, який визначається за встановленими формально-юридичними та соціально-ціннісними (моральними) критеріями щодо проведення в життя кримінально-виконавчої політки.

У даному разі аналізуються фактичні дані про стан об’єкту та його компонентів; предмет та його компоненти (з приводу чого, які конкретні рішення і дії було застосовано суб’єктами політики); які зміни (позитивні чи негативні) мали місце в об’єкті у процесі формування та реалізації кримінально-виконавчої політики:

- щодо показників стану та рівня рецидивної злочинності в країні та її негативного впливу на суспільні процеси;

- забезпечення соціального контролю та надання допомоги звільненим з місць позбавлення волі;

- стан законності та правопорядку в системі виконання покарань;

- впровадження передових прогресивних форм поводження із засудженими (у тому числі світового позитивного досвіду);

- реформування та удосконалення законодавства та практики організаційних структур, правозастосовної діяльності;

- наукове та навчальне забезпечення системи тощо.

Тому інформаційно-пізнавальний аспект кримінально-виконавчої політики надає змогу оцінити її реальну ефективність чи неефективність на тому чи іншому етапі її формування та реалізації, а також надати відповідну оцінку її суб’єктам.

Отже кримінально-виконавча політика не може бути незалежною від економічного базису, юридичних інституцій, морального та культурного рівня суспільства.

Суб’єкти цієї політики не є постійними, вони змінюються під впливом часу та реальних обставин і факторів, що діють в суспільстві на певному історичному етапі розвитку держави, тому можна вважати, що кримінально-виконавча політика як динамічна система, як владна функціональна категорія в певній мірі є тим продуктом творчої діяльності владних структур держави, який має свій вплив: на право, суспільні відносини, на законодавство і практику виконання покарань, але не є однозначно тотожним цим поняттям.

На сучасному етапі розвитку кримінально-виконавчої політики України в якості одного з актуальних джерел її формування та реалізації виступає схвалена Указом Президента України від 25 квітня 2008 року №401/2008 Концепція реформування кримінально-виконавчої служби України. Даний документ декларує положення щодо оцінки та подальшого удосконалення системи виконання покарань та приведення її у відповідність із міжнародними нормами забезпечення додержання вимог Конституції України і Законів України, європейської етики, принципів позапартійності, політичної незаангажованості, відкритості для взаємодії з національними і міжнародними інституціями.

Зокрема, в Концепції вказано на необхідність вирішення таких нагальних питань як:

• розроблення нових моделей установ виконання покарань для засуджених жінок та неповнолітніх;

• впровадження сучасних підходів до організації виробничої діяльності органів та установ виконання покарань, забезпечення професійно-технічного навчання серед засуджених в нових ринкових умовах;

• удосконалення роботи кримінально-виконавчої інспекції за зразком служб апробації європейських держав;

• поліпшення умов виправлення і ре соціалізації засуджених запобігання злочинам серед засуджених, недопущення катувань та нелюдського поводження з ними;

• удосконалення механізму правового регулювання діяльності кримінально-виконавчої служби та створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації її персоналу, а також його правового і соціального захисту.

В Концепції визначені основні заходи реформування кримінально-виконавчої служби, у тому числі, розроблення сучасної організаційно-управлінської моделі та механізму її діяльності, створення інформаційно-аналітичної системи цієї служби відповідно до ратифікованих міжнародних документів стосовно захисту персональних даних, посилення громадського контролю за додержанням прав і свобод ув’язнених під варту та засуджених до покарань.

Передбачається удосконалення механізму правового регулювання кримінально-виконавчої служби у відповідності з Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), а також з практикою Європейського союзу з прав людини та Європейськими пенітенціарними правилами.

Етапи реалізації Концепції передбачають десятирічний термін.

Зокрема:

- на першому етапі (2008-2012 роки) має бути створено нормативно-правова база у відповідності з міжнародними нормами, яка б сприяла подальшому скороченню чисельності осіб, які тримаються в місцях ув’язнення (позбавлення волі), створення нових моделей установ виконання покарань та умов діяльності служби апробації, створення вищого навчального закладу та науково-дослідного центру підготовки кадрів;

- на другому етапі (2013-2017роки) мають бути реалізовані заходи щодо реорганізації органів та установ виконання покарань, слідчих ізоляторів в установи сучасного типу, які б відповідали європейським стандартам.

Передбачено фінансове та матеріально-технічне забезпечення виконання вказаних концептуальних положень за рахунок державного бюджету та інвестицій міжнародних організацій, інших дозволених законом надходжень.

Виконання Концепції має сприяти утвердженню європейських стандартів в кримінально-виконавчій системі та реалізації стратегічного курсу кримінально-виконавчої політики держави, що інтегруватиме вітчизняну систему виконання покарань в Європейську систему стандартів та правил поводження із в’язнями та засудженими.

На виконання вищезазначених положень Концепції реформування кримінально-виконавчої служби України, схваленої Указом Президента України від 25.04.2008 року №401/2008, Кабінетом Міністрів України видано Розпорядження від 26.11.2008 р. №1511-р «Про Концепцію Державної цільової програми реформування кримінально-виконавчої служби на період до 2017 року», а також Указу Президента України від 08.04.2008 р. №311/2008 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони» від 15.02.2008 р., «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» від 25.04.2008 р. №401/2008.

У якості визначених даною Концепцією проблем, можна назвати наступні:

- пріоритетні напрями державної політики у сфері виконання кримінальних покарань у відповідності з названими документами щодо реформування даної системи, створення умов для виправлення, запобігання катуванням та іншому нелюдському поводженню із засудженими та особами, взятими під варту, поступового наближення умов тримання цих осіб до європейських норм та стандартів;

- вдосконалення діяльності кримінально-виконавчої інспекції (на зразок служб апробації у багатьох європейських державах) та контролю за особами, звільненими від відбування покарання умовно-достроково (відповідно до п.4 Прикінцевих положень КВК України);

- аналізу причин порушення основоположних свобод громадян та розроблення методів запобігання катуванням та дотримання принципів, норм і поведінки, декларованих міжнародними правовими актами в даній сфері;

- недостатність фінансування діяльності Державної кримінально-виконавчої служби та неналежний рівень соціально-правового захисту персоналу, що створює умови для поширення корупції і хабарництва;

- недостатній професійний рівень персоналу та відсутність наукового супроводження процесу реформування ДКВС;

Мета даної програми полягає в подальшому вдосконаленню діяльності ДКВС, підвищення престижу професії працівника цієї служби.

Програма передбачає два варіанти розв’язання проблем реформування ДКВС.

Перший варіант – покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту на 2006-2010 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2006 р. №1090/2006.

Другий варіант – розроблення і виконання Державної цільової програми реформування ДКВС на період до 2017 року, яка має забезпечити комплексний підхід до розв’язання вказаних проблем.

Програма визначає у якості шляхів та способів розв’язання зазначених проблем наступні:

- запровадження превентивних механізмів запобігання катуванням, відповідно до факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання;

- функціонування ДКВС на принципах підзвітності прозорості, взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та громадськості;

- створення захищеної єдиної автоматизованої інформативно-аналітичної системи ДКВС відповідно до міжнародних договорів щодо захисту персональних даних;

- вдосконалення системи підготовки персоналу ДКВС, підвищення рівня соціального захисту, наукового забезпечення діяльності установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, розвиток їх матеріально-технічної бази.

Виконання програми планується у два етапи:

- на першому етапі (2008-2012 рр.) – у повному обсязі створюється нормативно-правова база у відповідності з міжнародними нормами, впровадження позитивного досвіду, створення навчальних закладів ДКВС;

- на другому етапі (2013-2017 рр.) – приведення діяльності органів і установ виконання покарань, слідчих ізоляторів у відповідність з Європейськими стандартами, функціонування служби пробації.

Вказані напрями (вектори) сучасної кримінально-виконавчої політики України, як динамічної системи, що знаходиться у стані постійного розвитку та удосконалення, мають за мету у перспективі очікувати позитивні результати, сприятимуть наближенню кримінально-виконавчої діяльності України до вимог Європейських пенітенціарних правил і передової світової практики виконання покарань.