7.2.4. Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась го­сударственная, а государство сосредотачивало в своих руках все функ­ции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась осно­ванная на отраслевом принципе система специализированного цент­рализованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли* (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В еди­ную систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Выше­стоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юри­дически обособленной специализированной системы управления. От­ношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридичес­кой подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминиро­вания полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублиро­вание в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого уп­равления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифи­цированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.

_____________

* В Законе Российской Федерации о стандартизации под отраслью понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назначение.

Смена социально-экономической системы и изменение роли госу­дарства в управлении обществом проявилась в децентрализации уп­равления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обоз­начилась дифференциация в представлениях об отраслевом управ­лении. Оно коренным образом изменилось применительно к эко­номической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям админист­ративно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими поло­жениями:

1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обес­печивают единую техническую политику в области производства про­дукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические программы по развитию отрасли; подготавливают предложения по созданию и ликвидации фе­деральных предприятий и организаций. Они финансируют в установ­ленном порядке предприятия, учреждения и организации, объекты капитального строительства, осуществляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, за­купки продукции для государственных нужд. Такие органы назнача­ют на должности и освобождают от должностей руководителей подве­домственных предприятий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изменяют и расторгают с ними контракты.

2. Как о специфических формах отраслевого управления в насто­ящее время можно говорить о федеральном управлении и об отрасле­вом управлении субъектов Российской Федерации.

3. Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управ­ления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости таких объектов государственного сектора выше, чем негосударственных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Это обсто­ятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных феде­ральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представление об их взаимоотноше­ниях с вышестоящими органами. В зависимости от особенностей от­раслей отдельные функции отраслевого управления могут быть цент­рализованы.

4. В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министерство пу­тей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отрас­лей (Министерство топлива и энергетики, Министерство транспорта и ДР.).

5. Отраслевые органы субъектов Российской Федерации не явля­ются организационными звеньями единых систем федеральных орга­нов отраслевого управления. Поэтому неправомерным является вклю­чение в положения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одноименные органы отраслевого управления субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации в единую систему этого министерства входят одноименные органы субъектов Российской Федерации. В организационном смысле это противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

6. По общему правилу, функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на соз­дание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей.

7. Местные органы министерств, государственных комитетов, ве­домств являются звеньями их единых систем.

В административно-политической сфере имеются строго цент­рализованные системы управления. В единую систему некоторых фе­деральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в ка­честве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управ­ления (управление оборонной, государственной безопасностью, внеш­ней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, приз­ваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-пра­вовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по раз­ным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов терри­ториального размещения объектов отрасли и т.д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных инте­ресов.

Не случайно поэтому в проекте Закона Российской Федерации об организации исполнительной власти говорится не об отраслевых и межотраслевых органах, а об органах, действующих в тех или иных сферах.

Следовательно, формы центральных органов управления и облас­ти их функционирования будут корректироваться эволюцией рыноч­ных отношений. Но было бы крайностью, особенно на современном этапе, игнорирование сфер отраслевого и межотраслевого управления. Они обусловлены наличием материальных отраслей и их комплексов, необходимостью их рационального взаимодействия, обусловленного не столько сиюминутными задачами, сколько в перспективном плане. Следует подчеркнуть, что формы такого взаимодействия могут быть различными.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспек­ты управления тесно связаны с финансово-промышленными груп­пами, правовые основы статуса которых установлены Федеральным законом от 27 октября 1995 года «О финансово-промышленных груп­пах».* Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализа­ции федеральных и региональных целевых программ. Государствен­ное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществ­ляется уполномоченным на то федеральным государственным орга­ном, который, по смыслу этого Закона, образуется Правительством Российской Федерации. Выполнение указанных функций относится к его исключительной компетенции. Так, группа юридических лиц мо­жет приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней определенные конт­рольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год пот­ребовать отчета о ее деятельности и назначить ее аудиторскую про­верку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т.д.

___________________

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4697.