1.2.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать осо­бую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Россий­ской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государ­ственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно назы­ваются управленческими. Поскольку управление может осуществ­ляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля (публичный интерес).

Следовательно, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к пред­мету административного права. В частности, это отношения, возника­ющие в связи с функционированием негосударственных формиро­ваний (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.). Так, назначение внутри профсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов го­сударства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (органи­зация собственных дел).

В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нор­мах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим зако­нодательством.

При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере го­сударственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их госу­дарственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственно­го контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внут­ренней жизни негосударственных формирований (например, приме­нительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне-властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государст­венной (публично-правовой) природы.

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически высту­пает в качестве юридической формы реализации задач, функций, ме­тодов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим за­конодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, прису­щие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общест­венным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность кото­рых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, прида­вая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, имеются в виду прежде всего те отношения, в которых соответствующий субъект исполни­тельной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выра­жение механизма (системы) исполнительной ветви единой государст­венной власти.

Данную область общественных отношений традиционно называ­ют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами). Такое пони­мание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по своему характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами испол­нительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнитель­ных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций и концернов и т.п.). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действу­ющих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме то­го, руководство названными процессами является также функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.

Значит требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в сово­купность проявлений любой общественно-значимой деятельности. Эти границы определяются прежде всего наличием специальных субъ­ектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Данное условие имеет существенное значение, так как далеко не всякое общественное отношение в сфере практической деятельности различных субъектов исполнительной власти и даже с их участием может быть бесспорно отнесено к числу управленческих, составля­ющих предмет административного права. Иначе говоря, не все управ­ленческое тождественно административно-правовому.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законода­тельства регламентируются не административным, а другими отрас­лями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов.* Значит наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать его в качестве управлен­ческого и, следовательно, нуждающегося в административно-право­вом оформлении. Например, конституционные нормы регла­ментируют основы взаимоотношений Правительства Российской Фе­дерации — высшего звена системы органов исполнительной власти страны — с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качест­ве таковых, и регулируются они нормами конституционного права.

___________________

* См., например, ст. 3, 8, 13, 51 Гражданского кодекса Российской Федерации

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, кото­рые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реа­лизация принадлежащих им юридически-властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. Уп­равленческие отношения представляют собой «поле» применения пол­номочий и осуществления функций именно субъектов исполнитель­ной власти. Иначе само государственное управление и, соответствен­но, административное право, юридически его «обслуживающее», ста­новятся беспредметными.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения» настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политиче­ской жизни. Соответственно они обнаруживаются и там, где действу­ют нормы иных отраслей российского права. Иначе говоря, управлен­ческими по своей сути могут быть общественные отношения, вхо­дящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-право­вого регулирования.

Вряд ли в силу этого можно утверждать, что административное право регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями права. Последняя ого­ворка аргументируется, в частности, тем, что, якобы, управленческая деятельность администрации предприятий регулируется трудовым правом, а управленческая деятельность, связанная с финансами — финансовым правом. Но это далеко не так, а скорее наоборот: если имеет место реализация юридически-властных полномочий исполни­тельного характера, административное право не может быть «вытес­нено» нормами сопредельных правовых отраслей. Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с российским законодательством функционируют в качестве обязатель­ной стороны в различного рода общественных отношениях имущест­венного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управ­ленческие отношения, составляющие предмет административного права.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу — это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, состав­ляющих предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (на­пример, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (на­пример, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и уч­реждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры т.п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без него управлен­ческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать во­лю и интересы государства, практически реализовывать в исполни­тельном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отно­шения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными предприятиями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не админист­ративным, а гражданским правом, так как они связаны не с управлен­ческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в адми­нистративно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства Российской Федерации. Осно­вой в данном случае служит Федеративный договор и его ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 71—72). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и испол­нительными органами субъектов федерации, т.е. республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального зна­чения. Это, например, отношения между Правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения и, соответствен­но, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих струк­тур, определением основ взаимодействия между ними и их подразде­лениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполни­тельной власти (например, на граждан, на общественные объеди­нения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и уч­реждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике уп­равленческих отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых дополнениях.

Во-первых, в специально предусмотренных действующим законо­дательством Российской Федерации или подзаконными админист­ративно-правовыми нормами случаях в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом полномочий, имеющих юридически-властный характер. Эта сторона получает тем самым возможность вы­ступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституция Российской Федерации).

Длительное время в таком качестве функционировали профсою­зы, которым были частично переданы функции и полномочия, не ут­ратившие государственный характер (например, надзор за соблю­дением законодательства об охране труда и технике безопасности и т.п.). Затем процесс передачи внешне-властных функций обществен­ным формированиям фактически прекратился. Тем не менее отдель­ные случаи такой передачи имеют место и сейчас. Так, постанов­лением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года на Российскую оборонно-техническую организацию (бывший ДОСААФ) возложена подготовка граждан к воинской службе.*

__________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 4041

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными орга­нами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возмож­ных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, посел­ков и т.п. действуют не изолированно от администрации краев и обла­стей, а также органов исполнительной власти республик, в состав ко­торых они входят. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударст­венных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Законодательное Собрание Российской Федерации, его Палаты, республиканские, краевые, обла­стные и прочие законодательные (представительные) органы. Конеч­но, такой аппарат не осуществляет конституционных функций и пол­номочий этих органов. Его роль — подсобная, имеющая своим назна­чением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это — подготовка ма­териалов, оказание организационной и методической помощи комите­там и комиссиям и т.п. По сути это внутриорганизационная деятель­ность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогич­ные по своему назначению управленческие проявления обнаружива­ются в деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзо­ра. Они обеспечивают их организационно.

Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права. Кроме того, народ­ные суды (народные судьи) часто реализуют юридически-властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий, рассмотрении и разре­шении жалоб граждан на неправомерные действия органов управ­ления и должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения прямо «вписываются» в предмет административного права.

На основе изложенных позиций возможно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредствен­но реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характе­ра, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъек­тов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного ха­рактера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-вла­стных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает опре­деленный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заклю­чается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, его регулятивная функция. Она может быть де­тализирована и может получить более развернутое выражение, что обосновано, ибо само регулирование имеет различную целевую на­грузку и, соответственно, формы своего проявления. В силу этого воз­можно выделить следующие функции административного права: правоисполнительную, правотворческую и правоохранительную. Пос­ледняя обеспечивает как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отно­шений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).