7.3.5. Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было ска­зано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: феде­ральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотрас­левым.

Использование программ в государственном управлении стало за­метным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализа­ция получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольствен­ная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года. Во испол­нение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юри­дическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Со­ветом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управле­ния, принимаются теперь органами государственной власти и, сле­довательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в част­ности: план деятельности, изложение содержания и цели деятель­ности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представля­ет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана госу­дарственной деятельности. Но, имея много общего с планом, совре­менные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действитель­но правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выра­женные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нор­мы и индивидуальные предписания. Планы, будучи актами юридичес­кими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предус­матривалась система организационно-правового обеспечения плани­рования и выполнения принятых планов. Деятельность по плани­рованию и выполнению планов охватывала все звенья органов пред­ставительной власти и государственного управления, а также пред­приятий учреждений и организаций. Функционировала развет­вленная специализированная организационная система, обеспечивав­шая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официально­го определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуще­ствляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реа­лизации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результа­ты. В соответствии с программами формируется организационно-пра­вовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий Российской фе­дерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о за­креплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет толь­ко в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машино­строение и др.*

__________________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

С помощью программ осуществляется целевое управление в раз­личных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответствен­ность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и регио­нальные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995 — 1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Кон­версия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые програм­мы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государст­венного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они пред­полагают отбор исполнителей программных мероприятий или прог­рамм в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую без­опасность предусматриваемых мероприятий; согласованность реше­ния федеральных и региональных задач; достижение требуемого ко­нечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходова­нием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государ­ственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государствен­ные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных прог­рамм и выполнения заказов для государственных нужд»* органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударст­венных предприятий в реализации этих программ.

___________________

*Российская газета. 1994. 29 декабря.

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ­ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих, приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а не­сколько органов исполнительной власти. Например, государствен­ными заказчиками программы «Продовольствие» являются Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, Российская сельскохозяйственная академия, Контрактная корпорация «Росхлебопродукт».

Конкретные министерства и другие субъекты являются государ­ственными заказчиками же подпрограммы (целевых программ), охва­ченных программой «Продовольствие». Так, Министерство сельского хозяйства и продовольствия является государственным заказчиком целевой программы «Повышение плодородия почв России», Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Рос­сийской Федерации —программы «Мониторинг земель Российской Федерации» и т.п.

Утвержденные или Одобренные компетентными органами прог­раммы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы госу­дарственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности орга­нов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и орга­низациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприя­тий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации прог­рамм может осуществляться путем размещения государственных за­казов, методом экономического стимулирования, посредством заклю­чения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых прог­рамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении ко­торых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации федерального закона «О поставке продукции для феде­ральных государственных нужд»*. В нем определена процедура выбо­ра проблем для программной разработки, формирования, рассмот­рения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

__________________

* Российская газета. 1995. 21 июля.

В управлении различными процессами активнее начали исполь­зоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государст­венных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержании государственной дея­тельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержден­ными органами, они приобретают характер государственных докумен­тов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предпо­лагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, ут­вержденная Президентом Российской Федерации Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на во­енное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реа­лизация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военно­го характера с участием всех органов государственной власти и управ­ления, общественных объединений и граждан Российской Федерации.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры), как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что соче­тают в себе элементы административно-правового и гражданско-пра­вового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он определяется в за­конах; одной из его сторон является государство в лице уполномочен­ного органа, предприятия; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих це­лей; государственный заказчик выступает обязанной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установ­ленных случаях его заключение обязательно как для государственно­го заказчика, так и для поставщика — исполнителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воз­действие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и вы­полнения государственных заказов: а) добровольность принятия за­казов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государст­венного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определя­ющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выпол­нения государственного заказа.

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная или заявительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функциони­рования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определенных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение пре­дусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

Регистрация регламентируется нормами различных правовых ак­тов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации го­сударственная регистрация юридических лиц осуществляется в орга­нах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юриди­ческих лиц. До введения его в действие применяется ранее установ­ленный порядок их регистрации. В связи с этим признаны не ут­ратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности», посвященные государственной регистрации. Однако указанные статьи должны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций; вместо соответствующих Советов народных депутатов действуют органы местного самоуправления. Но не утратили своего значения нормы, которыми установлены обязательность регистрации юридических лиц; запрещение деятельности незарегистрированных юридических лиц; перечень документов, представляемых для регист­рации; порядок обжалования отказа в регистрации и др.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще­ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла­ментируется многими правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребы­вания не по месту своего жительства; безработных; беженцев; вынуж­денных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболевания­ми; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др.

Лицензирование регламентируется нормами ряда законодатель­ных актов, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждаемыми им положениями о лицензи­ровании отдельных видов деятельности.

Специальным актом общего характера по данному вопросу явля­ется Постановление Правительства Российской Федерации от 24 де­кабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым утвержден Порядок ведения лицензионной деятельности. Оно издано в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государст­ва. В нем определяются: сущность лицензии; требования к ее содержа­нию; виды деятельности, подлежащие лицензированию; порядок ли­цензирования; субъекты, уполномоченные осуществлять лицензиро­вание; основания и порядок аннулирования и приостановления действия лицензий.

В указанном Постановлении лицензирование определяется как специальное разрешение уполномоченных органов исполнительной власти на осуществление отдельных видов деятельности предприятия­ми, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образо­вания юридического лица.

Лицензия является официальным документом, который разреша­ет осуществление указанного в нем вида деятельности в течение уста­новленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Уполномоченные органы исполнительной власти ведут лицен­зионную работу на основе положений о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемых Правительством Российской Фе­дерации. Разработка таких положений возложена на органы, специ­ально уполномоченные на осуществление лицензионной деятель­ности. На определенные федеральные органы исполнительной власти возложена разработка проектов положений о лицензировании отдель­ных видов деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Феде­рации должно разрабатывать проекты положений о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности и т.д.

Постановлением Правительства Российской Федерации предус­мотрены случаи, когда лицензия может быть приостановлена или ан­нулирована органами, уполномоченными на лицензирование соответ­ствующих видов деятельности. Например, по заявлению владельца лицензии; обнаружении недостоверных данных в документах, пред­ставленных для получения лицензии; при нарушении лицензиатом условий действия лицензии и др.

Решения и действия органов, уполномоченных на ведение лицен­зионной деятельности, могут быть обжалованы в судебные органы.

В силу подзаконности правовых актов Правительства Российской Федерации упомянутое его Постановление и утверждаемые поло­жения не отменяют и не изменяют норм о лицензировании, содер­жащихся во многих законодательных актах. Действие Постановления Правительства Российской федерации от 24 декабря 1994 года не рас­пространяется на те виды деятельности, особый порядок лицензирова­ния которых установлен не только законодательными, но и нор­мативными актами Президента Российской Федерации. Это значит, что сформулированное в нем понятие лицензирования не является всеохватывающим. Предусматривается лицензирование реализации определенных прав физическими лицами, не связанной с предпринимательской деятельностью (на приобретение оружия, отстрел ди­ких животных охотниками-любителями).

Следует иметь в виду, что в соответствии с ГК РФ перечень от­дельных видов деятельности, которыми могут заниматься юридичес­кие лица только на основании специального разрешения (лицензии), должен определяться законом, а не подзаконными актами.

По поводу лицензирования высказываются два крайних суж­дения:

а) оно противоречит рыночным отношениям, ведет к бюрокра­тизации и должно быть отменено. В этой точке зрения есть один по­лезный аргумент: лицензирование чрезвычайно забюрократизировано и охватывает собой все еще крайне широкий и недостаточно опреде­ленный круг видов деятельности, для осуществления которой необ­ходимо получение лицензии;

б) лицензирование не противопоказано рыночным отношениям и оно должно осуществляться государством и органами местного само­управления. Представляется, что последнее мнение ближе к реальным потребностям жизни. Но для его применения необходимо установить четкие пределы, не причиняющие ущерба развитию конструктивного предпринимательства. Лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которой может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасности, включая экологическую безопасность. Для исключения бюрократизма и волокиты должна быть установлена простая процедура, предус­матривающая неотвратимость ответственности работников, виновных в такого рода проступках.

По общему правилу, лицензирование пока недостаточно эффек­тивно. Отсутствуют организационно-правовые гарантии достижения его цели. Чтобы лицензирование выполнило свое назначение, необ­ходимо соблюдение как минимум следующих условий:

а) должен быть эффективный механизм контроля и юридической ответственности за осуществление деятельности без лицензии или после ее аннулирования;

б) при лицензировании важно предвидеть способы защиты инте­ресов граждан на случай банкротства организаций, получивших ли­цензию на данный вид деятельности;

в) ответственность, в том числе уголовная, за нарушение порядка лицензирования должна быть достаточно суровой, чтобы противосто­ять авантюризму в коммерческой и предпринимательской деятель­ности.

Такие условия пока не созданы. Лицензирование по сути дела является формальным актом, рассчитанным на законопослушных.