2.2.2. Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, органи­зационных форм, характера компетенции, порядка решения подве­домственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются: а) правительства; б) советы министров, имеющие статус пра­вительств; в) министерства; г) государственные комитеты; д) комитеты; е) службы; ж) главные управления, управления; з) инспекции;

и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетен­ции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомст­венных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативно-пра­вовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных орга­нов.

По общему правилу, правительства, советы министров, минис­терства, государственные комитеты образуются на уровне Российской Федерации, республик. Но в настоящее время правительства, минис­терства созданы в других субъектах Российской федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по организа­ционным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Организационные формы и основы статуса федеральных органов исполнительной власти определены указами Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти» и от 6 сентября 1996 года «Вопросы федераль­ных органов исполнительной власти». Ими являются министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные феде­ральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Впредь запрещено создание федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено рассматриваемыми указами. Однако данными указами не отменен указ Президента Российской федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти», которым на конституционных основаниях в систему органов исполнительной власти включалось прежде всего Правительство Российской Федерации.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т.е. комитеты, главные управления и другие. В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употреб­ление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Пра­вительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации.

Администрации — органы исполнительной власти краев, обла­стей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, глав­ные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов ад­министраций определяются соответствующими субъектами самостоя­тельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организа­ционных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что к органам относят иногда образования, ими не являющиеся. Феде­ральные агентства не являются органами исполнительной власти в собственном смысле слова. Они специализируются на выполнении конкретных видов деятельности, а управленческие функции выполня­ют органы, создаваемые в их составе. Так, Российское космическое агентство имеет свой орган с функциями управления, но в целом не является органом исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — департамент ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации, департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Будучи структурными подразделениями, некото­рые департаменты обладают значительной самостоятельностью в ру­ководстве отраслями, подотраслями, осуществлении специализированных функций. Особенно те из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом или Правительством Российской Федерации. Так, Положение об упомянутом Департаменте ветеринарии утверждено постановлением Правительства Российской Федерации.*

_____________________

*Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4537

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специа­лизированные функции для всех или большинства отраслей и сфер, управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например. Министерство промышленности Российской Федерации); органы, выпол­няющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социального развития Российской Федерации); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например. Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принима­ются большинством их членов в сочетании с персональной ответствен­ностью за их исполнение, за руководство порученными участками ра­боты. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать круп­ные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, многие государственные комитеты и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему дан­ный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта, руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что, здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным ор­ганам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими от­раслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 26 декабря 1995 года № 1286 «О членах коллегии феде­рального органа государственной власти» численность членов кол­легии такого органа определяется Правительством Российской Феде­рации. В состав коллегии по должности входят руководители соответ­ствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, являющихся тако­выми по должности, производится Правительством Российской феде­рации по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, терри­ториальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число кото­рых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются председа­телем коллегии, которым является руководитель федерального органа исполнительной власти.

Особое организационно-правовое положение занимают создавае­мые в системе государственного управления координационные и кон­сультативные органы. По общему правилу, они являются вспомога­тельными органами органов исполнительной власти, не наделенными юридически властными полномочиями, хотя и выполняющими важ­ные задачи. На федеральном уровне статус таких органов определен Указом Президента Российской Федерации от 28 сентября 1992 года «О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации».*

_____________________

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 41 Ст. 2278.

При Президенте Российской Федерации создаются в качестве консультативных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним предложения для Президента в соответствии с их компетенцией.

Правительством Российской Федерации могут создаваться:

а) консультативные органы в виде советов, рекомендации которых проводятся при необходимости в жизнь решениями Правительства;

б) координационные органы в виде комиссий со статусом правительственных или межведомственных.

Правительственные комиссии создаются, как правило, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общего­сударственное значение. Они возглавляются заместителями Предсе­дателя Правительства, а их рекомендации оформляются при необ­ходимости в виде постановлений или распоряжений правительства.

Однако Правительство Российской Федерации не может наделять такие органы правом принимать решения общего характера, обяза­тельные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации. Поэтому Комиссии Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам незаконно предоставлено право принимать «решения обязательные для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.*

___________________

* См. п. 7 Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г.—«Российская газета». 24 июня 1997 г.

Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требую­щие межотраслевой координации. Решения этих комиссий, принимае­мые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и орга­низаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации эти комиссии вносят предложения.

По вопросам, отнесенным к компетенции министерств и других, федеральных органов государственного управления, ими могут обра­зовываться межведомственные комиссии и межведомственные советы. Полномочия комиссий и советов определяются совместными решениями указанных органов в пределах их компетенции.