2.1.4. Обращения граждан

Законодательство советского периода уделяло значительное внимание механизму реализации обращений граждан. В частности, 12 апреля 1968 года издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», которому была придана сила закона. В редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года* он до сих пор действует на территории Российской Федерации в части, не противоречащей ее законодательству — Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»** и некоторых других нормативных актов, устанавливающих особый порядок обжалования решений и действий по специфическим вопросам.

_______________________

* Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192.

**Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховной Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законодательств Российской Федерации. 1995. №51. Ст. 4970.

Конституция СССР 1978 года и принятые в соответствии с ней Конституции союзных республик возвели право жалобы граждан в конституционный ранг.

В действующей Конституции Российской Федерации осуществлен несколько иной подход. Здесь закрепляется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Эта формула является более широкой, чем это вытекает из упомянутого Указа от 12 апреля 1968 года и включает в себя право жалобы граждан. По Конституции Российской Федерации гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления не только с предложениями, заявлениями и жалобами, но и по другим вопросам, например, за получением законным способом необходимой ему информации, справок, копий документов.

Однако порядок осуществления данного права еще недостаточна полно урегулирован российским законодательством. Необходимость законодательного акта по этому вопросу диктуется уже потребностью определить права и обязанности соответствующих органов, процедуры рассмотрения обращений.

Как отмечено, Указ от 12 апреля 1968 года регламентирует лишь разрешение предложений, заявлений и жалоб, причем без учета происшедших в России социально-экономических и правовых изменений.

Основными видами обращений граждан в современных условиях также являются предложения, заявления и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему.

Предложение — привлечение внимания на несовершенство организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба — обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или за­конного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство позволяет различать: а) общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые; б) специальное право жалобы, предоставленное лицам, как участникам гражданского и уго­ловного процесса, административного и дисциплинарного производст­ва, трудовых споров и т.п. Специальное право закрепляется законода­тельством, наделяющим граждан специальной правосубъектностью в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, име­нуется в законодательстве не гражданином, а лицом, в отношении ко­торого оно вынесено, а также потерпевшим. Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражданина, так и должностного лица, водителя автотранспортного средства, механизатора и т.д.

Общее право жалобы, реализуемое в соответствии с законода­тельством Российской Федерации, может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжалование;

б) право на судебное обжалование.

Общее право на административное обжалование (далее — адми­нистративная жалоба) реализуется в порядке, определенном отчасти Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года, отчасти Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 15 ноября 1995 года.

В соответствии с названным Указом могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Не ограничен круг лиц, имеющих право подать жалобу. Запрещается пересылка жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия ко­торых подана жалоба. По смыслу Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года жалоба подлежит разрешению в срок до одного месяца.

Жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, кото­рым непосредственно подчинены орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действие которых обжалуется.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года запрещено рассмотрение анонимных заявлений и жалоб. Жалоба должна содержать фамилию, имя и отчество лица, подающего жалобу, адрес его места жительства, а также сведения о месте его работы или учебы.*

­­­­­­­­­__________________________

* Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 6. Ст. 94.

В целях усиления судебной защиты прав граждан 30 июня 1987 го­да был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправо­мерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».* 2 ноября 1989 года был принят аналогичный Закон СССР в новой редакции.**

_________________________

*Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388; № 42. Ст. 692.

** Ведомости Верховного Совета СССР. 1989. № 22. Ст. 416.

В настоящее время действует вышеназванный Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года. Он закрепляет право граждан обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, пред­приятий, учреждений и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.

Действие закона в отношении государственных служащих расп­ространяется также на муниципальных служащих в случае приравни­вания их федеральным законодательством к государственным слу­жащим. Обжалованию подлежат действия (решения), в том числе представление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

а) нарушены права и свободы граждан;

б) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие упомянутых органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государствен­ных служащих, повлекшее за собой такие последствия. Он может обжаловать вышеназванные действия (решения), а также пос­лужившую для их совершения информацию либо то и другое одновре­менно.

В порядке, предусмотренном этим законом, не могут быть обжа­лованы действия (решения), проверка которых отнесена законода­тельством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации; действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжало­вания. В данном случае речь идет не об ограничении судебного обжа­лования, а лишь о пределах действия указанного закона, о различных правовых режимах обжалования в суд.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непос­редственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан расс­мотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нару­шены, и надлежаще уполномоченным его представителем либо в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа (долж­ностного лица), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установленные сроки: з течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о на­рушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлетворении жа­лобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня исте­чения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского су­допроизводства.

Суд, признав обжалуемое действие (решение) незаконным, отме­няет применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обоснованность жалобы, суд решает также вопрос об ответственности соответствующих субъектов за действия (решения), приведшие к на­рушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих суд определяет меру ответственности, предусмотренной за­конами об ответственности данного государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в законе, то есть повлекших нарушение прав и свобод и т.д. Признав обжалуемое действие (решение) законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.

По смыслу закона жалоба может быть подана на индивидуальное и нормативное решение. При обжаловании нормативного решения суд может признать его незаконным относительно гражданина, подавшего жалобу, но не вправе отменить обжалуемое решение вооб­ще. Такое право суда не вытекает из вышеназванного закона. Однако в установленных законодательством случаях нормативные правовые акты, нарушающие права и свободы граждан, могут быть признаны судом недействительными, например, по обращениям в суд прокуро­ра, а также в соответствии со ст. 191-197, 239 ГПК РСФСР.

Общее право граждан на судебное обжалование закреплено не только законодательными актами о жалобах и реализуется не только судами общей юрисдикции. В соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Арбитражным судам подведомственны многие категории дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, в том числе об обжаловании гражданами определенных актов и действий органов и должностных лиц (например, об обжаловании отказа в госу­дарственной регистрации самостоятельной предпринимательской дея­тельности граждан и др.). Однако не могут быть обжалованы в арбитраже нормативные акты. Он рассматривает дела о недейст­вительности актов, адресованных конкретным лицам или группам лиц.

Уполномоченный по правам человека, как уже отмечено, расс­матривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должно­стных лиц и государственных служащих, в которых усматривается на­рушение их прав. Порядок их разрешения специфичен. Он рассмат­ривает жалобу только в том случае, если ранее заявитель обжаловал соответствующие решения и действия в судебном или администра­тивном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нару­шения прав и свобод, или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Установлены реквизиты жалобы: она должна содер­жать фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; изложение существа обжалуемых решений или действий; сопровождаться копиями решений, принятых по жалобе.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять жалобу к рас­смотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу орга­ну или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Уполномо­ченный принимает меры к их восстановлению.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализации закрепляются, главным образом, законодательством об обращениях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми другими законода­тельными актами. Подчеркнем повторно, что в этих случаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитываются какие-либо осо­бенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям правово­го статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодательст­вом предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжа­лования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об адми­нистративных правонарушениях, нормативными актами, устанавли­вающими особенности дисциплинарной ответственности определен­ных категорий лиц, и т.д. Как исключение специальное право обжало­вания военнослужащих закреплено Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года о судебном обжаловании.

Специальное право жалобы часто находится вне сферы административного права. Вместе с тем в его контексте также пре­дусматривается специальное право на внесудебное и судебное обжало­вание, например, постановлений о наложении административных взысканий. Военнослужащий вправе обжаловать действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, наруша­ющие его права и свободы, в порядке подчиненности и в военный суд в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года о судебном обжаловании.

Специальное право не поглощает собой общего права обжалова­ния. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конститу­ционного права на судебную защиту его прав и свобод. Однако реаль­ное осуществление права жалобы затруднено для граждан сильной бюрократизацией в их разрешении, отсутствием неотвратимой ответственности виновных в этом лиц, сложностью судебных процедур и получения доказательств в подтверждение законности и обоснован­ности жалоб, неизбежной потерей значительного времени и обреме­ненностью судебного обжалования пошлиной, введением платы за вы­дачу необходимых документов (справок и др.).

Эффективность права жалобы как средства защиты прав и свобод граждан предполагает устранение из законодательства всего того, что затрудняет его реализацию. Должна быть сохранена ответственность за подачу жалобы в клеветнических целях и специально установлена ответственность должностных лиц, виновных в нарушении законода­тельства о разрешении жалоб и заявлений граждан.

Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государствен­ной службы»* установлен специальный порядок рассмотрения сооб­щений, опубликованных в средствах массовой информации. Руково­дители федеральных органов исполнительной власти и главы испол­нительной власти субъектов Российской Федерации обязаны рассмат­ривать не позднее трех дней сообщения о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками указанных органов федераль­ных законов и указов Президента Российской Федерации, о неиспол­нении или ненадлежащем исполнении ими указанных актов и вступивших в законную силу решений судов.

______________________

* Российская газета. 1996. 11 июня.

Ответ редакциям должен быть дан не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. На федеральном уровне копии материалов рассмотрения таких сообщений направляются в Главное контрольное управление Президента Российской федерации.