7.4. Организация управления в особых условиях

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:

а) чрезвычайные ситуации природного и технологического харак­тера;

б) чрезвычайное положение;

в) военное положение;

г) иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных ус­ловий жизни и необходимость формирования управления, приспособ­ленного для их устранения.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены федеральным Законом от 11 ноября 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций природного и технологического характера».* В этом законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на опре­деленной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, ко­торые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значитель­ные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

_____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая орга­ны исполнительной власти и местного самоуправления, а также орга­низации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 нояб­ря 1995 года № 1113 утверждено специальное Положение о единой го­сударственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»*. Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основ­ных структур, а также регулируются основные вопросы функцио­нирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4459.

Функциональной подсистемой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Всероссийская служба медицины катастроф, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 195 // Российская газета. 1996. 14 марта.

В законе конкретизированы полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность - предупреждение таких ситуаций. Непосредственное государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций возложено на федеральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществ­ляемой в обычных условиях. По отношению к подведомственным организациям они разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопасности производства, техно­логических процессов, продукции, а также правила защиты работ­ника организаций от чрезвычайных ситуаций и т.д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России)* является специальным феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляющим государ­ственное управление и координацию федеральных органов исполни­тельной власти в области защиты населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему территориаль­ные органы соответствующего профиля.

____________________

* Действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством Российской Федерации от 6 мая 1994 года № 457

Закон определяет также права и обязанности предприятий, уч­реждений и организаций, а также граждан в области защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации» введено обязательное декларирование без­опасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы. В декла­рации обосновывается безопасность проекта и действующего промыш­ленного объекта, определяются характер и масштабы опасности тех­нологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окружа­ющей среды, регламентируются действия персонала в аварийных ситуациях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 года № 738 утвержден Порядок подготовки населения в об­ласти защиты от чрезвычайных ситуаций. Им определены основные задачи, формы и методы подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а так­же группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях. Подготовка населения к действиям в таких ситуациях осуществляется на предприятиях, в учреждениях и органи­зациях независимо от их организационно-правовых форм, а также по месту жительства.

Методическое руководство, координацию и контроль за подготов­кой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычай­ных ситуациях Президент Российской Федерации при обстоятельст­вах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации круп­ных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; ко­ординацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодо­лению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирова­ние и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Рос­сийской Федерации, подведомственных ему региональных органов, можно подразделить на две группы:

а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и направ­лены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;

б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при лик­видации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентирова­ны на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законо­дательством представляет собой режим, хотя и пересекающийся с чрезвычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения. Чрезвычайное положение в соответствии с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозмож­но без применения чрезвычайных мер. Основания для его введения шире, чем чрезвычайные ситуации (ст. 4 Закона РСФСР о чрезвычай­ном положении).

Изменения в управлении в условиях чрезвычайного положения часто ассоциируется со сферой деятельности правоохранительных органов. На самом деле осуществляется комплекс мер по корректиров­ке управления на территории, где введено чрезвычайное положение. Его основы определены упомянутым законом.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут соз­даваться особые формы управления. В соответствии с этим законом особые формы управления предполагают:

а) возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президенту Российской Федерации или назначаемому им органу;

б) образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычай­ного положения, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введе­но чрезвычайное положение. При этом полномочия органов пред­ставительной и исполнительной власти территорий могут быть вре­менно ограничены либо приостановлены органом, принявшим реше­ние о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий.

Государственные органы, осуществляющие управление в ус­ловиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нормализации обстановки, вос­становлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы без­опасности граждан.

Исполнительные органы власти и временные органы вправе изда­вать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвы­чайного положения.

Определенные законом чрезвычайные меры касаются не только прав и свобод граждан, но и предприятий, учреждений, организаций. Так, могут быть применены такие меры, как введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходи­мости; изменения в производственной деятельности предприятий, не­обходимые для проведения аварийно-спасательных и восстановитель­ных работ; мобилизация ресурсов предприятий и учреждений; изме­нение режима их работы; переориентация их на производство необ­ходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и т.д.

Возможно отстранение от работы на период чрезвычайного поло­жения руководителей государственных предприятий, учреждений, ор­ганизаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, назначение временно исполняющими обязанности указанных руко­водителей других лиц.

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным поло­жением. Возможность его введения предусмотрена также Конститу­цией Российской Федерации и отнесена к компетенции Президента Российской Федерации. Режим военного положения должен опреде­ляться федеральным конституционным законом. Но он еще не принят. Налицо пробел в регулировании этого принципиального вопроса. Од­нако, очевидно, что специфика режима военного положения заключа­ется в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представи­тельных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосре­дотачиваются в руках органов военного управления.

Органы представительной и исполнительной власти местности, объявленной на военном положении, обязаны оказывать содействие органам военного управления, военному командованию в использо­вании всех возможностей для обеспечения государственной и общест­венной безопасности.

Режим военного положения предполагает введение определенных ограничений прав и свобод граждан, а также возложение на них обя­занностей, которые не могут на них возлагаться в нормальных ус­ловиях (военно-квартирная обязанность для расквартирования воин­ских частей и учреждений, введение трудовой повинности для воен­ных целей и т.д.).

В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назна­чения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охра­ны государственной безопасности и общественного порядка под руко­водством военного командования, у которого сосредотачиваются в этой области функции органов государственной власти.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагивают общие вопросы организации управления там, где они введены. Поэто­му они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности соответственно правоохранительных и военных органов.