7.2.2. Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской федерации и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито­риального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим райони­рованием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, эко­логически неблагоприятными зонами и другими.* Правовое обеспе­чение регионального управления не может быть отвлечено от местно­го самоуправления, имеющего, как известно, территориальную осно­ву в административных границах субъектов Российской Федерации.

___________________

*В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803, под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т.д.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных обще­государственных и региональных мер, обеспечивающих рост регио­нального социально-экономического развития. Эти обстоятельства не­избежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, сос­тав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о спе­цифике задач управления на частях территории Российской Федерации, а территории местного самоуправления являются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очерта­ния получило региональное управление в административных грани­цах субъектов Российской Федерации и отчасти местного самоуправ­ления (отчасти потому, что территориальная основа местного самоуп­равления может быть уточнена в обновленном законодательстве о ме­стном самоуправлении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по руко­водству на данной территории всеми подведомственными им отрас­лями и сферами деятельности.

Но такое понимание регионального уп­равления применительно к территориям субъектов Российской Феде­рации и местного самоуправления верно в его соотношении с феде­ральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию Российской федерации.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления Российской Федерацией в це­лом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самосто­ятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне федерального управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управ­ления в субъектах Российской Федерации осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Федеральное регулирование является централизованным, обеспе­чивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В своей основе оно носит общий характер, то есть выражает­ся в установлении определенных принципов и правил.

Вопреки декларированному в Конституции Российской Федера­ции равноправию субъектов Российской Федерации правовое регули­рование управления из центра, с одной стороны, в республиках, а с другой — в иных субъектах Российской Федерации идет различными путями.

Пока нет федерального правового акта, регулирующего отноше­ния в данной области, который распространялся бы на всех субъектов Российской Федерации. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах Российской Феде­рации, не признанных республиками. Например, как уже отмечалось в первой части учебника, в отношении таких субъектов РФ действует Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народ­ных депутатов и краевой, областной администрации» с рядом соответ­ствующих изменений. На республики не распространяются Указ Пре­зидента Российской Федерации от 3 октября 1994 года «О мерах по ук­реплению единой системы исполнительной власти Российской Феде­рации» и утвержденное этим Указом Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Следовательно, административно-правовое регулирование управ­ления в республиках в меньшей степени связано с федеральным, чем в других субъектах Российской Федерации.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах:

а) Конституция Российской Федерации, федеральные конститу­ционные и федеральные законы, акты Президента Российской Феде­рации и федеральных органов исполнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов Российской Феде­рации, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления примени­тельно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограниче­ны законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания обще­государственных и региональных аспектов в деятельности государст­венных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной политики Российской Фе­дерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года № 909, и в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президе­нта Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах Рос­сийской Федерации представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализи­руются их законами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдель­ных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда уре­гулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ве­домствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность орга­нов исполнительной власти республик во многом определяется назна­чением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов госу­дарственного управления других субъектов Российской федерации.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных актах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и управления Российской федерации и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он за­ложен в организационную систему и функции механизма испол­нительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе посто­янное или временное). Так, создано Министерство по делам нацио­нальностей и федеративным отношениям; в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т.д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономической структуры, климатических и других фак­торов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свободных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйст­венной и внешнеэкономической деятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое во­площение в различных региональных и межрегиональных объедине­ниях. В последнем случае речь идет о формированиях экстерритори­ального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Территориальные начала могут проявляться и в других формах. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской фе­дерации от 29 декабря 1994 года «О сети региональных агентств под­держки малого бизнеса» в 1995 году в 21 регионе Российской Федера­ции предполагалось создать негосударственные региональные агентст­ва поддержки малого бизнеса для обучения и консультирования пред­принимателей, проведения экспертизы предпринимательских прог­рамм и проектов, информационного обеспечения малого предприни­мательства, оказания помощи субъектам малого предпринимательства в подготовке и регистрации их учредительных документов *.

_____________________

* Российская газета. 1995. 17 января.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его под­разделение; образование иных формирований из представителей реги­онов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимо­действующих с заинтересованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и регио­нальных интересов заключает в себе программно-целевое управление.

В реализации территориального принципа в управлении следует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отдают пред­почтение этому принципу, усматривая в укреплении регионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике.

Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную це­лостность, равноправие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности субъектов Российской Федерации. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самостоятельности, границы которой характеризует правильное соот­ношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются регио­нальными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

а) в государственном устройстве следует перейти от нацио­нально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, авто­номных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спе­куляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при действительном учете национальных культур, традиций и т.п..;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что такая ре­форма привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руко­водителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных терри­ториальных аспектах интегрируется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации, органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельно­стью в территориальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и осуществлению управления всеми отраслями и сфе­рами управления. И хотя его полномочия в этой области неконк­ретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разно­образным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управ­ления в российском масштабе лежит на Правительстве Российской Федерации. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обес­печении исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государ­ственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоохранения и т.д.) На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его дея­тельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направ­ляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслево­го управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории; председате­лю Правительства по определенным вопросам подчинены главы ад­министраций субъектов Российской Федерации; на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации в целях обеспечения полномочий федеральных органов государствен­ной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ее совместного ве­дения с ее субъектами.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредст­венно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотрас­левого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых ак­тах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководст­во которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, каки­ми именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства пу­тей сообщений Правительству Российской Федерации указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Государственного комитета по кинематографии Российской Феде­рации обязывает его руководить кинематографией и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осу­ществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить пору­ченными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специали­зированных систем управления соответствующими отраслями и сфе­рами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное са­моуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе форми­рования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление са­мостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд насе­ления с его непосредственным участием в решении этой задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отмечалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», другими федеральными нормативными актами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуп­равлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправ­лении.

Экономическую основу деятельности органов местного самоуп­равления составляет муниципальная собственность, а финансовую — муниципальный бюджет.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответству­ющих территорий, удовлетворения повседневных нужд населения. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; мест­ные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономической развитие муници­пального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значе­ния; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; муни­ципальное здравоохранение и т.д. (см. ст. 6 Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления).

Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ­ления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы учреждений народного образования, культуры, здравоох­ранения и иное имущество, необходимое для экономического и соци­ального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответ­ствующими административно-территориальными структурами в соот­ветствии с законодательством о самоуправлении.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью осу­ществляют представительные и исполнительные органы местного са­моуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собственность образуют не только предприятия, учреждения и организации. В ее со­став входят муниципальные земли, средства местного бюджета, муни­ципальный жилищный фонд, другое движимое и недвижимое имуще­ство.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.

В ведении местного самоуправления может быть также государст­венная собственность, переданная для осуществления отдельных госу­дарственных функций, а также иная собственность.

Нормальное функционирование системы местного самоуправ­ления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Ис­точники и порядок формирования финансовой базы местного самоуп­равления определяются нормативно-правовыми актами Российской федерации и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправ­ления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами местного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансовые ресурсы.

На территории местного самоуправления, кроме муниципальных, находятся также объекты федеральные и субъектов Российской Феде­рации. Поэтому задачу комплексного социально-экономического раз­вития территорий местного сообщества органы местного самоуправле­ния решают не только за счет собственных средств местного сообщест­ва, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации, передаваемых для реализации федеральных прог­рамм и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны содействовать комплекс­ному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ве­дению отнесено принятие программ развития местного самоуправ­ления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятельности и т.д.

Вопросы организационного обеспечения управления объектами местного значения решаются органами местного самоуправления са­мостоятельно.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составля­ющими правовую основу местного самоуправления.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправ­ления возложенных на них законами Российской Федерации и зако­нами субъектов Российской Федерации отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и меж­отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соответ­ственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представление о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями госу­дарства в конкретных исторических условиях.