1.1.2. Государственное управление

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законода­тельстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Российской федерации 1993 года отказалась от это­го термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — испол­нительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая рефор­мация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объяс­няется конституционным провозглашением принципа разделения вла­стей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Феде­рации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государствен­ного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управ­ления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (испол­нение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппа­рат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение тру­да» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предпо­лагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уров­ней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государствен­ной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы го­сударственного управления в основном осуществляли реализацию за­конов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разде­ления труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление — конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функ­циональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление — деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нор­мативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление — прерогатива специальных субъ­ектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядитель­ные органы государственной власти или же органы государственно­го управления;

г) государственное управление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руко­водства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководст­ва была обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основ­ная масса объектов собственности, выражая тем самым качество госу­дарства как собственника основных средств производства;

д) государственное управление — подзаконная деятельность, осу­ществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых; вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных ор­ганов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-вла­стных полномочий в административном, т.е. во внесудебном поряд­ке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государствен­ного управления не только исполнительно-распорядительных органов,

но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рас­сматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различ­ных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Со­ветов народных депутатов.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего — государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Дан­ное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законода­тельство только Советы всех уровней относили к числу органов госу­дарственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вро­де бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюда­лась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовывали в различных правовых и, организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воз­действием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата госу­дарства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляюще­го воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом про­ведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требо­ваний. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для советского периода развития нашего государства вплоть до распада СССР. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции те­кущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.*

________________________

* См.: Брэбан Г. Французское административное право. М,. 1988, С .30.

Есть еще один существенный вопрос, относящийся к общей характеристике системы и механизма государственного управления сложившихся в дореформенный период. Так, практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу: именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятель­ности.

Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила перво­начально публицистическое, а затем — почти официальное наимено­вание административно-командной. Ее негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах, не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически не заинтересовывающих их в эффективных итогах своей работы, кото­рые достигались преимущественно путем «приказов», «команд» и т.п. По существу административно-командная система, как показала практика, в условиях монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в концентрации в его руках значительного объема властных полномочий распорядитель­ного характера. Иерархически построенная система органов государ­ственного управления, обладающая названными качествами, а также использование ею исключительно директивных методов — база для понимания так называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в условиях, когда от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а их деятельность регулировалась преимущественно запретами или разрешениями, была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой управления.

Реакция на эти явления была следующей. Юридически-властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наро­стов были объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропа­гандировалась идея ликвидации управленческого аппарата, т.е. адми­нистративной системы. В первоначальном варианте борьба с этой сис­темой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государствен­но-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократи­ческими, «разрушителями» всей системы государственного управле­ния (особенно — в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых экономических рычагов управления.

Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление, т.е. админист­рирование.

Таким образом, отождествление системы государственного управ­ления с так называемой «административно-командной системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, как это будет показано далее, сама по себе данная проблема не исчезла. Ее отголоски проявляются в той или иной форме и в наши дни.*

___________________________

* См. подробней главу 12 настоящего учебника.