2.1.1. Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса

Гражданин — приоритетный субъект административного права. Ибо в структуре публичного интереса, выражаемого данной отраслью публичного права, стержневым является обеспечение прав и свобод гражданина. Именно они определяют смысл, содержание и приме­нение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются судом (ст. 18 Конституции РФ). Конституционный принцип приоритета прав и сво­бод гражданина положен в основу государственной службы, полу­чивший специальное закрепление в Федеральном законе от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Феде­рации».* С точки зрения этой концепции административное право должно быть нацелено на осуществление прав и свобод граждан и все­мерное укрепление их административно-правовых гарантий.

_____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2290.

Поэтому ошибочным будет признание основным субъектом административного права органов государственного управления и мес­тного самоуправления, поскольку это не только не согласуется с дей­ствующим законодательством, но и порочно в мировоззренческом и методологическом отношениях.

Государство может быть сильным, а его управление эффектив­ным, если оно имеет социальным фундаментом доверие граждан, их заинтересованность в государственных делах. Административное пра­во должно содействовать осуществлению формулы: обеспечение инте­ресов государства через интересы каждого гражданина и общества в целом. Надо признать, что государство существует для гражданина, общества, а не наоборот.

Следует также отметить, что предпочтение интересов органов уп­равления интересам гражданина логически может привести к ложно­му выводу, что административное право — это право администрации, к игнорированию представительно-обязывающего характера его норм, регулирующих отношения с участием граждан. Подобный вывод все настойчивее опровергается судебной властью, подтверждающей права и свободы граждан в сфере государственного управления.

Сказанное, безусловно, имеет значение, но лишь в качестве общего мировоззренческого контура, который важен в частности для создания наиболее благоприятных организационно-правовых условий осуществления прав и свобод граждан. Практическая потребность в этом злободневна. За фактами частых нарушений прав и свобод граждан (задолженность по зарплате, самоуправства в сфере обслужи­вания и т.д.) стоит

более общая проблема прав гражданина и прав власти — вопреки Конституции РФ на практике имеет место ущем­ление интересов граждан в пользу органов управления, в пользу власти.

Административно-правовой статус граждан Российской Феде­рации составляет важнейшую и органичную часть их общего правово­го статуса, установленного Конституцией Российской Федерации, За­коном РСФСР от 28 ноября 1991 года «О гражданстве РСФСР»*, другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъ­ектов. Принципиальные аспекты гражданства регламентируются По­ложением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Феде­рации от 10 апреля 1992 года в редакции Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993 года.**

_________________________

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 6. Ст. 243, 1993. № 29. Ст. 1112, Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 7. Ст. 496.

** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 4,Ст.302.

Содержание правового статуса граждан Российской Федерации обуславливается также международными правовыми актами. Например, нашим национальным законодательством восприняты определенные положения Всеобщей декларации прав человека, принятые резолюцией 217 А/III Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года.

Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.

Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления.

Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Немало и таких, которые находятся за пределами данного статуса и устанавли­ваются конкретными нормативными актами, соответствующими конституционной концепции положения человека и гражданина в Российской Федерации. Например, права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и др.

Нормы административного права о статусе человека и граж­данина содержатся:

а) в комплексных правовых актах, включающих лишь часть норм, имеющих отношение к статусу человека и гражданина (акты о земле, собственности и др.);

б) в специальных правовых актах, регламентирующих конкрет­ные вопросы статуса человека и гражданина (Закон Российской Феде­рации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»* с изменениями и дополнениями, внесенными законом РФ от 15 ноября 1995 года, Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, де­монстраций и пикетирования»** и др.

________________________

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 19, ст. 685; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 22, ст. 1216.

Правовые акты, относящиеся к установлению административно-правового статуса человека и гражданина, могут быть подразделены также в зависимости:

а) от принципа разделения властей — на акты органов законода­тельной власти и акты органов исполнительной власти. Многие вопро­сы указанного статуса регламентируются актами Президента Российской Федерации как главы государства, а также президентов субъектов Российской Федерации;

б) от юридической силы — на законы и подзаконные акты;

в) от характера компетенции издающих их органов — на акты органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Акты орга­нов отраслевой и межотраслевой компетенции часто именуют ведом­ственными актами.

В силу полномочий, вытекающих из закона, акты, влияющие на правовой статус гражданина, могут издавать также органы местного самоуправления.

В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и гражданина Российской Федерации. Граж­данин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами Российской Феде­рации, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государственным должностям феде­ральных органов имеют только граждане Российской Федерации.

Однако в действующем праве, в том числе в Конституции Российской Федерации, различия в статусе личности и гражданина.

отражаются не всегда четко. Например, Конституция закрепляет пра­во на обращение в государственные органы только применительно к гражданам Российской Федерации, но этим правом может воспользо­ваться также иностранный гражданин и лицо без гражданства, нахо­дящиеся на территории Российской Федерации.

Административно-правовой статус граждан Российской Федера­ции устанавливается прежде всего Конституцией Российской Феде­рации, актами органов представительной (законодательной) власти. Но в формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов государ­ственного управления и. местного самоуправления. В пределах пре­доставленной компетенции они:

а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (например, реализация права на образование предполага­ет издание акта о зачислении в учебное заведение);

б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан;

в) помогают, содействуют гражданам в реализации их конкрет­ных субъективных прав, например, в вопросах социальной защиты;

г) осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Во многих случаях актами органов государственного управления и местного самоуправления конкретизируются права и обязанности, установленные в общем виде конституциями, отдельными законода­тельными актами.

Органы государственного управления в пределах своей компе­тенции непосредственно, в качестве первичных, устанавливают права и обязанности граждан, в том числе административно-правового ха­рактера. Например, они предусмотрены Правилами дорожного дви­жения Российской Федерации, утвержденными Правительством Рос­сийской Федерации.*

________________

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4531

Нормы административного права, определяющие административ­но-правовой статус граждан, регулируют, в частности, порядок реше­ния органами государственного управления и местного самоуправ­ления многих индивидуальных дел, устанавливают отдельные га­рантии их прав и обязанностей.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособ­ность и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина пони­мается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности админист­ративно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание на­званной правоспособности устанавливается и изменяется при помощи норм административного права, В основных чертах они закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов Российской федерации, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения граждан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области Защиты Отечества детализируются в Законе Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязан­ности и воинской службе».*

________________

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Верховного Совета Российской федерации. 1993. № 9. Ст. 325.

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, на­циональности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещает любые формы ограничения граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Декларированный в Конституции принцип равенства «привязан» к разного рода факторам, могущим быть сведенными в следующие группы. Во-первых, факторы биологического и физиологического свойства (раса, национальность, язык, пол); во-вторых, факторы, от­носящиеся к убеждениям, мировоззрению человека и гражданина (отношение к религии, убеждения); в-третьих, факторы, относящиеся к происхождению; в-четвертых, факторы, указывающие на социаль­ное положение человека и гражданина (имущественное и должност­ное положение, место жительства, принадлежность к общественным объединениям).

Кроме последней группы, все другие факторы не зависят от чело­века и гражданина, поскольку они не могут их изменить. Приме­нительно к ним принцип равноправия в сфере функционирования исполнительной власти осуществляется в основном достаточно после­довательно. Изъятия, особенно в повседневной жизни, встречаются лишь в отношении пола. Так, составляя большинство населения, женщины сравнительно мало представлены в органах государственной власти.

Больше всего принцип равенства отдален от факторов четвертой группы (это характерно не только для России, но и других стран). Применительно к ним данный принцип во многом декларативен. В нем, как и в закреплении многих конституционных прав, выражен не­достижимый идеал, в стремлении к которому может смягчиться фактическое неравенство в конкретно-исторических условиях. Признавая этот идеал, мы, тем самым, создаем концептуальные предпосылки для того, чтобы в государственной деятельности правильно расставить акценты на ее приоритетах в пользу справедливости.

Известно, что в российском обществе многие категории граждан имеют узаконенные различия в административно-правовом статус. Но наличие граждан с особым, в частности административно-правовым статусом, отрицает концепцию равенства всех в контексте административного права. А в более широком плане — и идею равенства всех перед законом в конкретный момент.

В реальной жизни равноправие, даже при самом тщательном его закреплении в Конституции, не может исключить особого админист­ративно-правового Статуса. Сейчас его имеют переселенцы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды, Герои Российской Федерации и т.д.

Поэтому важно уяснить, что вопрос заключается не столько в самом принципе равноправия, сколько в его способности корректировать нашу действительность, не могущую обеспечивать равноправие всем и везде.

Иными словами, равенство административной правоспособности граждан Российской Федерации как общей способности иметь права и нести обязанности не означает, что реально все граждане обладают всем комплексом конкретных субъективных прав и обязанностей, предусмотренных законом. Каждый имеет возможность занять должность министра, но реально являются министрами единицы.

Однако в подобных случаях имеются в виду права, которые приобретаются в результате реализации административной правоспо­собности, что само по себе не колеблет принципа ее равенства для всех граждан. Данный принцип сохраняется, когда момент возникновения входящих в нее прав связывается с достижением определенного возра­ста, либо ограничивается установленными требованиями к состоянию здоровья, уровню образования и т.п., поскольку все это относится не к конкретным лицам, а имеет общее значение.

Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений. Так, УК РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 44).

Административное право также устанавливает исключительные случаи временного лишения или ограничения отдельных граждан не­которых прав за некоторые правонарушения. Так, Кодекс об адми­нистративных правонарушениях предусматривает возможность лише­ния гражданина специально предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты. Режим чрезвычайного поло­жения предполагает возможность введения в соответствии с федераль­ным конституционным законом ограничений прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия.

Конституцией Российской Федерации обозначены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению (право на жизнь, на неприкосно­венность частной жизни, свобода совести и др.). Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.

Основной особенностью административной правоспособности яв­ляется то, что ее осуществление предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой исполнительной власти. Если раньше особенность административной правоспособности усматрива­лась в ограничении ее рамками государственного управления, то теперь указанное взаимодействие должно строиться на иных концеп­туальных подходах. Административная правоспособность может быть реализована в сфере взаимодействия:

а) с государственной системой управления;

б) с системой местного самоуправления;

в) с государственными предприятиями, учреждениями и органи­зациями;

г) с негосударственными предприятиями, учреждениями, орга­низациями и их представителями, правда, в достаточно ограниченных случаях. Например, при участии в осуществлении общественного кон­троля.

Система исполнительной власти остается важнейшей сферой реализации административной правоспособности граждан, связанной с определенными правами граждан на участие в государственном уп­равлении, то есть с возможностью вступать в административные правоотношения. При этом другой стороной в таких правоотношениях является орган исполнительной власти (должностное лицо) либо организация или ее представитель, обладающие полномочиями адмнистративно-правового характера.

На осуществление административной правоспособности влияет разнообразные фактические обстоятельства, наличие которых порождает у граждан соответствующие субъективные права и обязанности. Например, законом предусмотрены условия, при наличии которых гражданин приобретает право на альтернативную военную службу. Подобные обстоятельства влияют и на содержание административной правоспособности. Например, студенты негосударственных вузов могут не иметь права на отсрочку от призыва в армию.

Связь реализации административной правоспособности с теми или иными реальными обстоятельствами обусловлена необходимостью обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья, наиболее правильного использования способностей и активности граждан в социальной деятельности.

Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.

Административная дееспособность гражданина — признаная за ним способность своими личными действиями: а) приобретать права и обязанности административно-правового характера; б) осуществлять их. Такая дееспособность включает также способность гражданина лично нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами. Момент возникновения административной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. Согласно Конституции Российской Федерации, гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако момент возникновения административной дееспособности остается неопределенным. В различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста. Так, в некоторые государственно-служебные отношения гражданин может вступать при достижении им частичной трудовой право-дееспособности, возникающей до достижения 18-летнего возраста; субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет; определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к учащимся образовательных учреждений, возраст которых не уточняется и не ограничивается.

Не все граждане Российской Федерации обладают одинаковой административной дееспособностью. Это во многом определяется осо­бенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими лич­ными действиями предполагает наличие определенного уровня умст­венного и психического развития, жизненного опыта, способности отдавать отчет в последствиях своих действий и т.д.

В административном праве отсутствуют правовые нормы, кото­рые бы определяли возможность и основания ограничения дееспособ­ности граждан, а также каким органом и в какой форме мог бы решаться данный вопрос. Несомненно, однако, что общие основания ограничения дееспособности граждан служат таковыми и для ограничения их административной дееспособности. Так, некоторые из граждан по состоянию здоровья могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). На­пример, согласно Кодексу РСФСР об административных правонару­шениях, не являются субъектами административных проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.

Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена Законом Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». * Согласно Зако­ну гражданин может быть временно, на срок не более пяти лет и с пра­вом последующего переосвидетельствования, признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Решение об этом принимается врачебной комиссией, уполномоченной на то органом здравоохранения, на осно­вании оценки состояния психического здоровья гражданина в соот­ветствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано в суд.

______________

*Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного

Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913.

Закон Российской Федерации «Об основах государственной служ­бы в Российской Федерации», определяя требования к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей, уста­навливает, что кандидаты на соответствующие должности должны удовлетворять определенному состоянию здоровья.*

________________

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2290.

В соответствии со ст. 92 Конституции Российской Федерации Президент

Российской федерации прекращает исполнение полномочий, в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. В таких отно­шениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-правовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной власти, мест­ного самоуправления и их должностных лиц (например, обязанность соблюдать правила дорожного движения); стороной, вступающей в правоотношения, связанные с реализацией принадлежащих ей закон­ных прав (например, с заявлением о назначении пенсии) или их охра­ной (подача жалобы).

Различаются административные правоотношения, складыва­ющиеся в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.)

б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохра­нять природу, защищать Отечество и др.);

в) нарушением органами государственного управления, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интере­сов граждан (например, отношение по жалобе);

г) нарушением гражданами их административно-правовых обя­занностей (например, ответственность за административные правона­рушения).

Вся система административно-правовых отношений, субъектами которых могут быть граждане, определяется их административной правоспособностью. Но возникают они в процессе реализации гражда­нами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъяв­ления органа государственного управления, местного самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам.

В случаях, установленных законодательством, субъективные пра­ва и обязанности могут приобретаться гражданами через своих закон­ных представителей (родителей, опекунов, специально уполномочен­ных представителей). Но имеются также права и обязанности, кото­рые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами (право на участие в государственном управлении, воинская обязан­ность и др.), т.е. без участия третьих лиц.

В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граждан, за­крепленных административным правом, через представителей, не по­лучил должного разрешения в Российском законодательстве. Во вся­ком случае это понятие не тождественно представительству по граж­данскому праву.