1.4.3. Виды административно-правовых отношений

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной при­роде, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что от­дельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государствен­но-управленческой деятельности властность, что такого рода правоот­ношения могут иногда строиться и на началах равенства их участ­ников. Наконец, известное, хотя и далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой сос­тав различные варианты социальных связей опосредствованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформ­ляются административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые отношения которые непосредственно связаны с практическим осуществлением соответствующими субъектами исполнитель­ной власти управляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых проявляются все основные особенности административно-правового регулирования обществен­ных отношений.

Если руководствоваться данными позициями, то можно первона­чально выделить следующие две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой отчет­ливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это — собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отно­шений характеризуются как основные и неосновные управленческие Связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связа­ны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выраже­ны формулой «команда — исполнение». Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма испол­нительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управ­ленческого аппарата, между исполнительными органами (должност­ными лицами) и гражданами, несущими определенные админист­ративно-правовые обязанности и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым на­значением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторо­нами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного пра­вового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они как бы подготавливают последующее непосредственное управляющее воздействие, т.е. служат организа­ционно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Иногда выделяют субординационные и координационные ад­министративно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построе­ны на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в ко­торых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается от­сылка к отношениям, например, между несоподчиненными испол­нительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось однознач­но. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленче­ской деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически-власт­ными проявлениями. Так, Правительство Российской Федерации ко­ординирует деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального значения, направляет (т.е. координирует) рабо­ту республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений. Еще один пример. Природоохранительные органы Российской федерации координирует деятельность иных органов исполнительной власти по вопросам охра­ны окружающей природной среды, причем принимаемые этим орга­ном решения обязательны для иных исполнительных органов Рос­сийской Федерации.* Все это свидетельствует о том, что координация имеет юридически-властный характер как во взаимоотношениях меж­ду вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. Значит, по своей сути координация также может быть суборди­национной. Поэтому классификация административно-правовых от­ношений по признаку основных и неосновных, деление их на су­бординационные и координационные в достаточной степени условны. Так же надо учитывать, что в ряде случаев координация, действитель­но, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юри­дически-властного характера. Например, это имеет место в отно­шениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации власт­ного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2942

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяют­ся вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наиболь­шей степени выражают суть административно-правового регулирова­ния и типичных для государственно-управленческой деятельности су­бординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сто­рон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юри­дически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у ниже­стоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях формируется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, про­водимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управ­ления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление гоударственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведуще­го показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сос­редоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта испол­нительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;

б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой («субъект управления»). Отсю­да — бытующая формула «власть — подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;

в) подчиненность (соподчиненность) в административно-право­вых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное форми­рование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчине­ны субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдель­ными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, цент­ральные органы исполнительной власти республик не подчинены не­посредственно органам федеральной исполнительной власти; пред­приятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо;

г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность, как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вы­шестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями;

д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомоч­на издавать, юридические акты обязательные для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного правоот­ношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, сле­довательно, особый вариант подчиненности, а именно — коорди­национный;

е) в сфере государственного управления в широком масштабе осу­ществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъек­тами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый спе­циально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, на­логовыми инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юриди­чески-властный характер и распространяются на организационно не­подчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности — подконтрольность или поднадзорность,

ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требо­ваниями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях однако также налицо известный вариант вертикальности, т.е. подчинения воли уп­равляемых воле управляющих;

з) несмотря на различный характер подчиненности во всех на­званных случаях (во многом она проявляется условно) сохраняется главное качество — неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредствованно или малозамет­но (например, п. «ж»), по существу есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами не­равноправного положения управляющих и управляемых;

и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и нера­венство сторон в административно-правовых отношениях, по разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения та­кого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны — у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений — это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-власт­ные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, тако­го рода правоотношения не столь распространены в сфере государст­венного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых отно­шений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере государ­ственного управления нередко была под сомнением. Однако при ус­ловии правильного понимания сути управленческой горизонтальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равен­ство участников административно-правовых отношений, т.е. качест­во, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответ­ственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие сопод­чиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властно­го волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управлен­ческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу сле­дующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляю­щему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отно­шений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это — связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в кото­рые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совмест­ных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных засе­даний (например, коллегий двух министерств); отношения по форми­рованию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнитель­ной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлет­ворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эф­фективной реализации принятого в одностороннем порядке юри­дически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, но­сящие форму различного рода соглашений (например, предваритель­ное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.). Согла­шения возможны и между субъектами исполнительной власти. Эле­менты административных договоров можно обнаружить в Феде­ративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соот­ветствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции Российской Федерации); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции Российской Федерации). На договорных началах определяется порядок передачи приватизируемых предприятий и т.п. В целом же проблема административных договоров пока еще не относится к числу исследо­ванных и четко регламентированных (см. главу 9).

Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде слу­чаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-право­вые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения дол­жностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов: на договорной по своей сути основе определяются служеб­ные обязанности, права и ответственность работника. Вместе с тем, многие процедурные связи не урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отношения типа «субъект» — «субъект») перерастают в вертикальные админист­ративно-правовые отношения с момента, например, принятия совме­стного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизон­тальность их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомо­гательный характер таких отношений.