1.4.1. Основные черты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения представляют собой раз­новидность правовых отношений, разнообразных по своему характе­ру, юридическому содержанию и участникам. Им свойственны все ос­новные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соот­ветствующей правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой и т.п.

Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны вы­ступают как носители взаимных обязанностей и прав, установлен­ных и гарантированных административно-правовой нормой.

Такова наиболее общая характеристика административно-право­вого отношения, в которой выражено соотношение общего и особенно­го, родового и видового. Следует выделить некоторые особенности, до­полняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определя­ющее влияние: сфера их возникновения (механизм функциони­рования исполнительной власти); специфика административно-пра­вового регулирования (императивность и односторонность волеизъяв­лений субъектов управления); содержание административно-право­вых норм, т.е. их юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод административного права, которые дают необ­ходимую основу для проведения видовых различий между правовыми отношениями.

В чем особенности административно-правовых отношений?

Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это ее качест­во (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом смысле, механизм государственного регулирования в новых условиях и т п ) Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа административного права вообще, средств административно-правового регулирования — в особенности. В силу этого важное зна­чение приобретает выделение таких элементов сущностной харак­теристики административно-правовых отношений, с помощью кото­рых возможно определение их реального места в системе правовых отношений.

1. Широко распространено мнение, что административно-право­вые отношения в отличие от иных (прежде всего — гражданско-право­вых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть — подчинение». Для подобной их оценки имеются определен­ные основания, однако буквальное истолкование формулы «властеотношения» требует многих уточнений, разъяснений и дополнений.

В юридической теории и практике сложилось устойчивое пред­ставление о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Классическим примером отношений равенства сто­рон являются гражданско-правовые отношения.

Стало почти аксиомным отнесение к числу гражданско-правовых любых отношений, рассчитанных на единый правовой уровень их участников. Поэтому, например, даже трудовые отношения, основан­ные на заключении трудового договора, иногда характеризуются в ка­честве гражданско-правовых. Однако, нельзя преобладание того или иного элемента метода правового регулирования общественных отно­шений возводить в ранг основополагающего критерия, приемлемого для видовой классификации всех возможных правовых отношений.

Нельзя также не учитывать, что право — особый регулятор обще­ственных отношений. В своем социальном и юридическом содержании оно достаточно четко выражает властное начало. Действительно, ведь и гражданско-правовые отношения возникают не сами по себе, а пото­му, что они узаконены, т.е. их возможность предопределена нормами права.

Заключая гражданско-правовую сделку по собственному усмот­рению и без какого-либо приоритета по отношению друг к другу, лица действуют, тем не менее, под регулирующим воздействием правовых норм. Следовательно, власть проявляет себя и в данном случае, ибо она представляет собой способность или возможность побуждать других действовать тем или иным способом, соответствующим интере­сам субъекта власти. В приведенном примере таким субъектом являет­ся государство, а потому его воля, выраженная в действующем зако­нодательстве (в том числе и в гражданском), юридически властна. Это означает, что в любом проявлении правового воздействия (регули­рования) на общественные отношения всегда можно и нужно видеть определенные властные начала. Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовых отношений.

Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль админист­ративного права до уровня полицейского, а административно-право­вые отношения — до признания основанных исключительно на госу­дарственном принуждении. Однако распространен именно такой под­ход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в ка­честве специфического свойства административно-правовых отно­шений, тем более — безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятель­ности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда на лицо определен­ный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Со­ответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как «команда»; это — мостик к формуле «власть — подчинение».

Конечно, слово «команда» звучит достаточно жестко. Но всегда надо исходить из реального учета того, что все зависит от регулируемой ситуации. В одних случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) она, действительно, жесткая, но в других может ощущаться как мягкое воздействие на поведение (например, дозволение, стимулирование). Поскольку государственное управление властно, трудно представить в ином виде процесс упорядочивающего (регулирующего) воздействия на волю, сознание и поведение управляемых.

В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой при­надлежности, но только административно-правовые отношения воспринимаются как «властеотношения». Управление органически со­четается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляет­ся и в процессе законодательства (законодательная власть). Все ветви единой государственной власти «властвуют», т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного уп­равления. Если быть последовательным, то следует признать, что не только административно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно-процессуальные, и трудовые и т.п.

Значит суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений осо­бенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был подвергнут критике так называемый «административно-командный» стиль управления, то в виду имелось не только административно-пра­вовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.

Конечно, для административно-правовых отношений, управлен­ческих по своей сути, сущностные черты управления в его государст­венно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показа­тельны. Главное заключается в следующем: управление всегда пред­полагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответ­ственно, с одной стороны — авторитет, господствующая воля субъ­екта управления, с другой — подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управлен­ческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивиду­альное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нормах, либо в индивидуальных актах управления. Это и есть наиболее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организа­ционное подчинение общим интересам, выражаемым субъектом уп­равления. Таково по существу содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Власть осуществляется в различных вариантах правового регу­лирования. Это значит, что в любом случае нормативного установ­ления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в раз­личной степени, для гражданского, финансового, трудового, земель­ного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда — соответст­вующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

В таком случае не ясно, что следует понимать под неравенством сторон в правовых отношениях. Правовые нормы содержатся не только в законодательных, но и в подзаконных юридических актах. Зако­нодательная и исполнительная деятельность — два проявления госу­дарственной власти. Социальное управление, понимаемое в широком смысле, осуществляется как в рамках законодательной, так и исполнительной власти (равно как и судебной), причем цели у них принципиально единые, что не может не отразиться на правовом механизме реализации функций осуществляющих их субъектов.

Равенство всех, например, перед законом вовсе не означает равенства между законодателем и исполнителем законов. Аналогично строятся связи между субъектами исполнительной власти и теми, кто обязан по закону руководствоваться в своей деятельности юридическими волеизъявлениями этих субъектов, выраженными в нормативной или иной форме. Значит, речь должна идти о фактическом неравенстве иного типа, характерном для взаимоотношений между участниками регулируемых общественных отношений. Поскольку, например, гражданин не может быть признан равноправной стороной законодательного процесса, результатом которого является создание гражданско-правовых или же административно-правовых норм, пос­тольку надо искать корни фактического неравенства (или же равенства) не в самом нормотворчестве, а в процессе правоприменения.

Законодательная и исполнительная власть могут устанавливать не только дозволения, но также запреты и предписания, причем не сводящиеся в последнем случае исключительно к сфере государствен­ного управления (публично-правовая сфера). Они затрагивают и час­тно-правовую сферу, для гражданского права являющуюся почти исключительной. Поэтому подчиненность и неравенство здесь мене заметны, чем в публично-правовой сфере общественных отношений.

Таким образом, общее неравенство и вытекающее из него «закононепослушание» еще не позволяют получить ответ на основной вопрос:

в чем же особенности конкретных правовых отношений и прежде всего административно-правовых. В рамках общего правового неравенства следует выделять его конкретные проявления либо те или иные варианты его трансформации в юридическое равенство (нахождении на одинаковом правовом уровне).

Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере госу­дарственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, хотя фактически к ним и не сводятся.

3. Сфера государственного управления — управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-уп­равленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процес­се практического осуществления этого вида государственной деятель­ности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и ее реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное проявление в этих правоотношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении должной согласованности пове­дения людей и их объединений в любой общности людей (например, семья, общественное движение и т.п.), а о государственном характере подобной согласованности. Поэтому в административно-правовых от­ношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный инте­рес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспе­чением управленческих целей и интересов государства.

Данный фактор в соответствующей степени выражен в содер­жании всех иных правовых отношений. Но, во-первых, связь в них с интересами государства и его управленческой деятельностью обна­руживается опосредствованно (например, в финансовом праве через налоговые правоотношения, в гражданском — через частно-правовые связи и т.п.). Во-вторых, эта связь нередко вообще не выдвигается на заметные, тем более — на определяющие позиции, хотя в широком смысле она подразумевается и здесь. Наиболее показательны в этом плане, например, гражданско-правовые отношения. Сориентирован­ные на чисто субъективные взаимоотношения участников равноправ­ных сделок, совершаемых по их усмотрению, эти отношения, тем не менее, развиваются под общим регулятивным воздействием права, выражающим также государственные интересы. Следовательно, и в подобных случаях налицо определенное достижение общесоциальных целей государственного управления: обеспечение должной согласо­ванности и соответствия общегосударственным интересам действий участников гражданско-правовых отношений.

Административно-правовые отношения в этом смысле — вне конкуренции ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе госу­дарственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накла­дывает определенный отпечаток на поведение любых участников та­кого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений.

Следовательно, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере госу­дарственного управления.

4. Сфера государственного управления есть та область деятель­ности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обоб­щенно их именуют либо органами государственного управления либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управ­ление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида госу­дарственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаи­модействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отно­шениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы связываются с механизмом исполнитель­ной власти, т.е. с процессом реализации компетенции ее субъектов.

Соответственно разнообразные административно-правовые отно­шения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы, которой весьма широки, но и в связи или по поводу осуществления полномочными субъектами исполнительной власти своей управленче­ской компетенции. Именно таково, например, конкретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органа­ми управления. Главное — выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объеди­нениями и внутри них.

Данная особенность административно-правовых отношений объ­ясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основ­ной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства, и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-право­вых отношениях всегда одной из сторон является официальный и пол­номочный субъект исполнительной власти (в широком смысле — госу­дарственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в адми­нистративно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Следовательно, они возникают только при условии обязательного участия в них соот­ветствующего исполнительного органа (должностного лица), пред­ставляющего публично-правовой интерес. В этом — прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Оче­видно, что, например, гражданин не может выступать в подобной ро­ли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природоохранительных). В этом нет ничего необычного, так как административ­ные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что на­званные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохраной и т.п.

5. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию на­правлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых ме­ханизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим. Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социаль­ного управления в конечном счете есть организующая деятельность, ибо «организация» есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое. Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную дея­тельность членов общества. Организующе воздействуют на собствен­ную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои орга­ны управления.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социально­го назначения. Поэтому часто его называют «непосредственно организующей» деятельностью государства. Это означает, что органи­зация в государственно-управленческом смысле осуществляется в осо­бых, присущих исполнительной власти формах. Ее структурно-функ­циональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в админист­ративно-правовых отношениях. В последних по существу и обнаружи­вается организующее назначение государственного управления. Орга­низация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления (администрации), но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки «самооргани­зации». Например, в структурном смысле — это образование различ­ного рода управленческих структур, регистрация возникающих него­сударственных образований и т.п. В функциональном смысле — это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто соприкасается со сферой государственного управления и т.п. Главное при этом состоит в том, что административно-правовые отношения, будучи по своей сути организационными, непосредственно связаны с деятельностью специальных субъектов — органов государственного управления и возникают на основе специфических правовых норм, а именно — административно-правовых.

6. Административно-правовые отношения возникают по инициа­тиве любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникно­вения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициа­тиве и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически субъекты исполнительной власти в административ­но-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими ре­шения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наибо­лее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках ко­торых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совер­шение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижесто­ящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конк­ретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обяза­на принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, конт­рольно-надзорные органы).

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только «по приказу», т.е. в известной степени принудитель­но. Но такой ответ не может быть признан правильным.

Во-первых, многие административно-правовые отношения возни­кают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной сторо­ны, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц. Какой-либо элемент «приказа» практически отсутствует.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполни­тельный орган (должностное лицо), наделенный властными полно­мочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае — орган управления) полно­мочна разрешить жалобу.

Если же гражданин совершает административное правонару­шение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате — односторонний порядок возникновения административно-правового отношения: инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключа­ется возможность договорных соглашений типа гражданско-правовых.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений.

И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений — активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление граж­данина, адресованное органу управления, порождает правоотноше­ние, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это — чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в лю­бом случае проявляется присущее административно-правовому регу­лированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, напри­мер, решение по заявлению или жалобе гражданина, по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит харак­тер одностороннего властного волеизъявления, неравнозначного воле­изъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда она проявляется иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего вли­яния на главные качества административно-правового регулиро­вания: решающей стороной (даже в случае предварительного согласо­вания того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически-властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-право­вых норм юридически обязательно, независимо от желания или сог­ласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.

7. Между сторонами административно-правовых отношений воз­можны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так воз­никает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров уста­новлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в админист­ративном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управлен­ческой деятельности. Суть его — в принятии полномочным испол­нительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспаривае­мого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-право­вому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны административ­но-правового отношения, используя, как правило, институт адми­нистративного обжалования. Нижестоящие звенья системы государст­венного управления в случае возникновения спора обращаются к вы­шестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий — прерогатива только компе­тентного, специально уполномоченного на это органа или должност­ного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разре­шения административно-правовых споров регламентирован, напри­мер, Кодексом Российской Федерации об административных правона­рушениях*, действующими правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.

__________________________

* См. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. №27. Ст. 910

Нередко действующее законодательство предусматривает судеб­ный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тен­денция расширения круга административно-правовых споров, разре­шаемых судом.

Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, ко­торые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов ис­полнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их авто­матической отмены.

8. Для гражданско-правовых отношений характерна ответствен­ность одной стороны перед другой. Административным правом уста­новлен иной порядок ответственности сторон административно-право­вых отношений в случае нарушения ими требований админист­ративно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредст­венно перед государством в лице его соответствующего органа (долж­ностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о на­рушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной влас­ти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) на­деляются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисцип­линарная, административная ответственность). Сами субъекты управ­ления также отвечают за нарушение аналогичных требований (на­пример, дисциплинарная ответственность работника аппарата феде­ральной исполнительной власти перед Президентом или Правительст­вом Российской Федерации).

Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пре­делах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то однов­ременно с наложением на виновного административного взыскания (ответственность перед государством) и при отсутствии спора судьей решается вопрос о возмещении им причиненного имущественного ущерба независимо от его размера.