8.5.2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В настоящее время существуют две ведущие организационно-правовые формы государственного управления в этой области: систе­ма управления природными ресурсами и система управления их охраной.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государст­венную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Оно является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а также в об­ласти охраны окружающей природной среды. Свои полномочия Ми­нистерство осуществляет непосредственно или через свои территори­альные органы (включая бассейновые). Положение о Министерстве природных ресурсов утверждено Правительством Российской Феде­рации 17 мая 1997 года.

Министерство природных ресурсов обеспечивает государственную систему лицензирования, пользования недрами и осуществляет ли­цензирование водопользования; организует государственное геологи­ческое изучение недр территории и континентального шельфа Рос­сийской Федерации; обеспечивает воспроизводство минерально-сырь­евой базы, рациональное использование и охрану недр; обеспечивает потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах; организует эксплуатацию и строительство водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения; организует осуществление противопаводковых мероприятий и ликвидацию пос­ледствий вредного вредного воздействия вод, контролирует целевое использование государственных средств в подведомственной сфере.

Министерство также организует составление и ведение государ­ственного кадастра месторождений полезных ископаемых; выступает государственным заказчиком на проведение строительных работ в об­ласти водного хозяйства; организует межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, разрабатывает и осуществляет мероприятия по вос­становлению водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима хозяйственной деятельности в них; устанав­ливает режимы наполнения и сработки водохранилищ, утверждает правила использования водных ресурсов водохранилищ; устанав­ливает лимиты водопотребления и водоотведения и т.д. Многие свои полномочия Министерство природных ресурсов реализует совместно с Госкомэкологаей, другими федеральными органами исполнитель­ной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Министерство сочетает функции управления природными ресурсами с функциями по их охране. Основным объек­том управления являются государственные фонды недр и вод. Соот­ветственно сейчас Министерство выполняет функции упраздненных комитетов по геологии и использованию недр и по водному хозяйству.

Министерство уполномочено: давать обязательные для исполне­ния предписания об устранении нарушений установленного режима пользования водными объектами и недрами; прекращать, приоста­навливать или ограничивать пользование участками недр и водными объектами.

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России) осуществляет межот­раслевую координацию и функциональное регулирование в сфере ох­раны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также государственный экологический контроль и экологическую Экспертизу. Действует на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации 26 мая 1997 года.

Госкомэкология осуществляет государственную политику, госу­дарственное управление и контроль в порученной сфере непосредст­венно, а также через свои территориальные органы и специализиро­ванные инспекции.

В его компетенции регулирование природопользования в целях охраны окружающей среды; формирование системы особо охраняе­мых природных территорий, управление подведомственными объек­тами природно-заповедного фонда и ведение Красной книги Россий­ской федерации. Кроме того, оно ведет учет объектов, загрязняющих природную среду; составляет перечень опасных отходов и ведет их учет, а также учет мест их захоронения; организует и проводит обя­зательную сертификацию на соответствие экологическим требо­ваниям; согласовывает или утверждает нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологичес­кой паспортизации производств, хозяйственных и иных объектов и территорий; координирует деятельность федеральных органов испол­нительной власти и их территориальных органов по вопросам лицен­зирования в области охраны окружающей среды и т.п.

Госкомэкология утверждает инструктивные и нормативно-техни­ческие правила в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

Госкомэкология выдает (аннулирует) лицензии и разрешения на: утилизацию, складирование, захоронение, уничтожение промыш­ленных и иных отходов, материалов и веществ; осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения; выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; добывание, сбор, продажу, скупку, хранение, вывоз за грани­цу и ввоз в страну биологических коллекций и объектов; регистра­цию питомников по разведению редких и исчезающих видов живот­ных и растений. Он согласовывает нормативы и правила использо­вания отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие; участвует в ведении кадастров природных ресурсов; обес­печивает охрану морской среды, соблюдение норм экологической без­опасности во внутренних морских и территориальных водах и т.д.

К полномочиям Госкомэкологии и его территориальных органов относятся: беспрепятственное посещение с целью проверки соблюде­ния природоохранного законодательства объектов независимо от ве­домственной принадлежности и формы собственности; дача обяза­тельных предписаний об устранении обнаруженных нарушений; ог­раничение или приостановление хозяйственной или иной деятельнос­ти; аннулирование лицензий; запрещение ввода в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с на­рушением экологических норм и заключений экологической экспер­тизы; остановка и осмотр плавучих средств для проверки соблюдения экологических правил, а при нарушении последних — их задержание до решения вопроса о возмещении причиненного окружающей среде вреда; проверка транспортных средств и запрещение их эксплуата­ции при нарушении экологических норм; запрещение ввоза в страну, а также транзита экологически опасных грузов, осуществляемых с нарушением экологических норм.

Решения Госкомэкологии и его территориальных органов обяза­тельны для органов исполнительной власти, юридических и физи­ческих лиц.

Установлено, что должностные лица Комитета, территориальных органов и подведомственных организаций имеют право при исполне­нии служебных обязанностей хранить, носить и применять служеб­ное оружие и специальные средства.

Следует однако учитывать, что создание на базе бывшего Ми­нистерства охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды России) двух новых федеральных органов исполнительной власти не повлекло за собой четкого разграничения их компетенции. Дело в том, что Министерство природных ресурсов и Госкомэкология фактически имеют общий предмет — охрану окружающей природ­ной среды. Кроме того, сохранена система иных федеральных органов исполнительной власти, реализующих свою компетенцию в данной сфере.

Наиболее значительна в этом смысле деятельность Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), которая осуществля­ет государственное регулирование и государственный контроль в об­ласти использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. По­ложение о Рослесхозе утверждено Правительством Российской Феде­рации 5 июля 1994 года.* Он разрабатывай основные направления государственной политики в порученной сфере деятельности; обеспе­чивает непрерывное и неистощительное лесопользование, сохранение защитных, водоохранных, оздоровительных полезных функций леса;

_____________________

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 12. Ст. 1390.

обеспечивает соблюдение всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фон­дом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства и охраны лесов; соблюдает федеральные интересы при регулировании лесопользования; организует государственную лесную охрану Российской Федерации; осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; орга­низует лесовосстановительные и гидролесомелиоративные работы;

осуществляет государственный контроль за состоянием, использова­нием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; организует лесо­восстановительные и гидролесомелиоративные работы; осуществляет охрану лесов от незаконных порубок, защиту их от болезней и вре­дителей; обеспечивает учет лесного фонда; утверждает в установлен­ном порядке расчетные лесосеки для заготовки древесины; осуществ­ляет управление федеральными национальными природными парка­ми; организует егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства и т.д.

Рослесхоз вправе давать обязательные к исполнению указания и предписания предприятиям, учреждениям и организациям, гражда­нам, ведущим работы в лесу, по устранению нарушений лесного законодательства, правил и норм лесопользования; в установленном (порядке рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на нарушителей лесного за­конодательства; принимать решения о приостановлении, ограниче­нии, прекращении деятельности предприятий при нарушении ими лесного законодательства.

В систему Рослесхоза входят подведомственные ему органы уп­равления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации и местные подразделения — лесхозы, лесничества.

Государственный комитет Российской Федерации по земель­ным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) осуществляет госу­дарственное регулирование и межотраслевую координацию по вопро­сам отношений и использования земельных ресурсов. Аналогичные комитеты образованы в системе органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации.

Роскомзем осуществляет государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и восп­роизводства плодородия почв, улучшения природной среды; органи­зует работы по приватизации земель; осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель; ведет государствен­ный земельный кадастр и мониторинг земель; организует и проводит работы по землеустройству.

Роскомзем разрабатывает государственные программы рацио­нального использования и охраны земель; контролирует использова­ние средств, выделяемых на проведение работ по землеустройству; организует межевание земель; проводит государственную землеуст­роительную экспертизу; издает инструкции и указания по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отноше­ний; проверяет соблюдение предприятиями, учреждениями, органи­зациями и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.*

_________________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 6. Ст.488.

При характеристике системы государственного управления в об­ласти использования и охраны природных ресурсов необходимо обра­тить внимание на особый режим, установленный для Национальных природных парков (НПП РФ). Это — природоохранительные учреж­дения, территория (акватория) которых включает природные комп­лексы и объекты особой экологической и иной ценности, предназна­ченные для использования в природоохранных, научных и культур­ных целях. Создаются они Правительством Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или специально уполномоченных на то государственных органов. На прилегающих к НПП участках суши и водного простран­ства могут создаваться охранные зоны.

Управление НПП осуществляется органами, определяемыми Правительством Российской Федерации. В частности, объектами при-родно-заповедного фонда управляет Госкомэкология России. Будучи объектами исключительно федеральной собственности, они находятся в ведении указанных органов, назначающих их директоров.

На территории НПП запрещается всякая деятельность, угрожа­ющая существованию природных комплексов (например, разработка полезных ископаемых, свал леса, строительство магистральных до­рог). Соблюдение режима НПП обеспечивается государственными инспекторами по их охране, которые вправе приостанавливать про­тиворечащую природоохранному законодательству и режиму НПП деятельность граждан и должностных лиц, изымать у нарушителей продукцию и орудия незаконного природопользования, составлять протоколы об административных правонарушениях, доставлять нару­шителей в милицию и т.д. Исполнительные органы субъектов Рос­сийской Федерации вправе создавать государственные заповедники, заказники.