7.1.3. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затруд­няется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное за­конодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, адми­нистративно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в Российской Федерации предопределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может именно потому), что регламентация организации уп­равления должна учитывать неизбежные особенности задач, к реше­нию которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в прин­ципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпываю­щим образом регламентировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение общих, отраслевых, межот­раслевых, территориальных и отдельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере отно­сящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содер­жанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расши­рить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях. При этом надо иметь в виду, что ныне отсутствует четкое разграничение компетенции орга­нов государственной власти и должностных лиц в вопросах органи­зации управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов. С точки зрения государственного строительства положение явно ненор­мальное и, естественно, подлежащее исправлению.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности;

б) законы Российской Федерации;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов Российской Федера­ции. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, име­ют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представи­тельными) органами соответствующих субъектов Российской Феде­рации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты: Президента Российской Федерации и орга­нов исполнительной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и рас­поряжения Президента Российской Федерации. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Кон­ституции Российской федерации и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федераль­ными законами. В Конституции Российской Федерации не случайно не- применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Президент Российской Федерации обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых за­конов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента Российской Федерации посвящаются вопросам органи­зации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должност­ных лиц.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип на­ходит свое отражение в системе правовых актов, регламентирующих организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, распростра­няющие свое действие на определенные отношения независимо от то­го, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализирован­ные, регламентирующие вопросы организации управления в отдель­ных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопро­сов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Та­кого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный ко­декс Российской Федерации закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, антимоно­польное законодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламен­тируют организацию системы управления профильными отраслями и

сферами деятельности. Например, Закон Российской Федерации от 24 апреля 1996 года «Об обороне»* закрепляет основы управления оборо­ной Российской Федерации.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредст­венно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Граж­данский кодекс Российской Федерации 1994 года не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние, прежде всего, на концепцию организации управления экономикой в целом, на концепцию формирования системы отраслевых органов уп­равления, на выбор методов управления коммерческими и некоммер­ческими организациями и т.д. При всеобщем господстве государствен­ной собственности, естественно, эта система должна быть более раз­ветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государст­венная собственность носит ограниченный характер.

___________________

* Российская газета. 1996. 23 января.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные воп­росы организации управления, могут закреплять его конкретные при­нципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена зако­нами в разной степени. Организация управления экономикой обеспе­чена законами в меньшей мере, чем в других областях. Во многих слу­чаях она регламентируется указами Президента Российской Федера­ции и другими подзаконными актами. Основные причины, объясняю­щие, но не оправдывающие ситуацию — многогранность экономики, незавершенность и противоречивость процесса реформ в стране, неза­вершенность структурной перестройки экономики, нестабильность ее развития и др. В этих условиях обеспечение законом организации уп­равления экономикой, при том, что необходимость в нем часто отри­цается, является маловероятным, поскольку он будет подвержен пос­тоянным корректировкам.

Тем не менее в последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, федеральные за­коны: от 19 июля 1995 года «О естественных монополиях»*от 12 мая 1995 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской федерации»;** от 7 июля 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» ***; от 13 марта 1996 года «Об энергоснабжении»****; от 20 марта 1996 г. «О рынке ценных бумаг»***** ;

от 1995 года «О федеральном железнодорожном транспорте»****** ; от 16 февраля 1995 года «О связи»*******.

_____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

** Там же. 1995. № 25. Ст. 2343.

*** Там же. 1995. № 42. Ст. 3929.

**** Российская газета. 1996. 10 апреля.

***** Российская газета. 1996. 25 апреля.

******Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3505.

*******Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 600.

Следовательно, в области экономики правовыми актами, каса­ющимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти, акты Президента и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об образовании конк­ретных органов, утверждении их структуры, штатных расписаний.

Указанные законодательные акты необходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и дополнениями, а также наличием актов Президента Российской Федерации, хотя и противоречащих за­конодательным актам, но применяемым при решении тех или иных вопросов организации управления.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодатель­ных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномо­ченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства Российской Федерации, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий). Например, поста­новлениями Правительства Российской Федерации утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образо­вательном учреждении для обучающихся, воспитанников с откло­нениями в развитии, Положение о государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.*

_______________________

* Там же. 1993. № 37. Ст. 3454.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, ре­шения которого обладают большой юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недо­статками в разграничении компетенции, что само по себе есть не­гативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных подраз­делений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конк­ретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно опреде­ляется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутрен­ней организации, так и статус подразделений в целом.