6.2.6. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона Российской Федерации от 18 октября 1995 года «О внесении изме­нений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»* на органы прокуратуры возложено осущест­вление от имени Российской Федерации надзора за исполнением дей­ствующих на ее территории законов, обеспечения их верховенства, единства и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Надзорная деятель­ность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из которых является общий надзор.

__________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. С. 4472.

Предметом общего надзора является: а) исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;

б) соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными орга­нами исполнительной власти, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Объектами общенадзорной деятельности являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы конт­роля, их должностные лица, коммерческие и некоммерческие орга­низации, их органы управления и должностные лица и др.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством Российской Федерации. Это прерогатива конститу­ционного контроля. Однако, если принятое Правительством постанов­ление противоречит Конституции Российской Федерации и ее зако­нам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Прези­дента Российской Федерации.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в уп­равлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нару­шения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответствен­ности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора за­креплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов;

требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзо­ра представления необходимых материалов, документов, статисти­ческих и других сведений, в том числе акты, изданные ими с нару­шением закона.

Прокурор имеет право требовать от должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым не­обходимы специальные знания; проведения проверок и ревизий дея­тельности подконтрольных или подведомственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушениях закона. Должностные лица, которым поступило требо­вание прокурора о проведении проверок и ревизий, обязаны неза­медлительно приступить к его исполнению.

Прокуратура наделена правом координации деятельности право­охранительных органов по борьбе с преступностью.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых при­нимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор вправе проверять законность административного задер­жания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, кото­рые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об администра­тивном правонарушении, либо требовать привлечения нарушивших закон лиц, к иному виду ответственности, установленной законода­тельством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граж­дан для объяснений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднад­зорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граж­дан, осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения закон­ности.

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вме­шиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе, конт­рольные органы. Требования прокурора, вытекающие из его полно­мочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответст­венность.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы про­куратуры используют в своей работе соответствующие методы, к ко­торым относятся:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Ито­гом проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предла­гаются меры по их устранению. Справки направляются в соответству­ющие органы, организации для принятия мер по устранению выяв­ленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объек­тами и действий должностных лиц, порождающих юридические пос­ледствия. Такие проверки осуществляются с целью установления со­ответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, на­несен ли им ущерб.

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федераль­ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, пред­ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру, либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать со­ответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона). Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему та­кой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части, либо о приведении его в соответствие с законом. Принесение прокурором протеста не приостанавливает действия опротестованного акта, кроме случаев, прямо предусмотрен­ных законодательством. Так, например, в соответствии со ст. 270 КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление о на­ложении административного взыскания приостанавливает его испол­нение.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятель­ствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения проте­ста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные рек­визиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан;

содержание опротестованного акта либо части его; правовое обосно­вание незаконно изданного акта; указание на нарушение нормы зако­на или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведении в соответствии с законом опротестованного акта; предло­жение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом проку­рорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения за­кона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган общественное объединение, политическую организацию, должностно­му лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месяч­ный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений за­конности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.

Основанием внесения представления может быть выявленное на­рушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адре­суется; материалы, явившиеся основанием внесения представления;

наименование нарушенного закона или законов; сущность совершен­ных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предло­жение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дату внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуж­дении уголовного дела или производства об административном право­нарушении. Постановление о возбуждении производства об админист­ративном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.

Часть вторая

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАМИ

7. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАМИ

7.1. Основы административной организации управления в современных условиях

7.1.1. Необходимость и характер государственного управления

Современные параметры управления и его эволюция определяют­ся многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание к вопросам управ­ления, особенно государственного. В оценке их появились крайние суждения. Одно из них сводится к тому, чтобы убрать государствен­ные регуляторы из сферы экономики. Встречается также исклю­чительно негативная оценка роли государства в отдельных социально-культурных областях. Отсутствие в Конституции Российской Феде­рации термина «государственное управление» привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управ­ления как государственно-правовой категории.

Эти суждения следует признать сомнительными.

Во-первых, в современных условиях государство в силу генезиса и своей природы призвано осуществлять экономическую и социально-культурную политику. Оно выражает при этом различные обществен­ные интересы, но выключение его из упомянутых сфер не позволит ему обеспечить эти интересы.

Во-вторых, значимость государства в экономической и социаль­но-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации, в которой находится на­ша страна, роль государства не только не ослабевает, а напротив, усиливается. Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой. Ана­логичная мера, как известно, была осуществлена при проведении реформ Ф.Рузвельтом в США.

В-третьих, рыночная саморегуляция порождает стихийные процес­сы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада и смягчение ее раз­рушительной силы обеспечивается государством.

В-четвертых, рынок сам по себе еще мало что значит. Так назы­ваемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хао­су. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыноч­ного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только ак­тивная деятельность государства.

В-пятых, частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственность власть. Ограничить такую власть может только государство.

В-шестых, государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.

В-седьмых, государство призвано упреждать негативные пос­ледствия деятельности организаций, являющихся естественными мо­нополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.

В-восьмых, государство необходимо как гарант против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.

Поэтому дух и буква многих статей Конституции Российской Фе­дерации предполагают активное влияние государства на экономи­ческие и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руководстве экономической и социально-культур­ной сферами определена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном правотворчестве, направленном на регулирование отно­шений в этих сферах и прежде всего на формирование рынка.

В затянувшемся споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой, реалистичной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно

обоснованного использования экономических и административных инструментов государственного регулирования.

Конечно, деятельность государства может быть со знаком плюс и минус, но это уже проблема, лежащая в другой области.

Признавая государство и принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление. Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Негативная тональность в отношении к государственному управ­лению проявляется также в высказываниях о необходимости вытес­нения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути административных систем, либо мифов из области государственного строительства. Ведь органы исполни­тельной власти, создаваемые для стимулирования государством рыночной экономики (их необходимость не отрицают и авторы пред­ложений), также относятся к административной системе. Все де­ло в том, какова административная система и какова социальная цен­ность такой системы, определяемая результатами ее функци­онирования. Но без административной системы, то есть без систе­мы управления, невозможно осуществление исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой и есть административная система.

Высказывается мнение, что министерства не являются рыноч­ными органами, игнорируя тот факт, что такие органы имеются в странах с развитой рыночной экономикой (например, в ФРГ есть министерства экономики, сельского хозяйства и т.д.).

Дискриминация государственного управления вредна для общест­ва. Практика последних лет доказала, что потеря управляемости обществом, «рыхлость» государственного управления повлекли за со­бой необратимые вредные последствия (обвальное падение производ­ства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить. Поэтому официально признано актуальнейшей задачей если не формирование заново, то радикальное совер­шенствование государственного управления. Данная проблема стала острой и для других стран СНГ, где также не сразу была понята социальная ценность такого управления.

Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися ус­ловиями жизни общества. Требуются радикальные изменения как в системе, так и в характере управления, его методах. Изменения кос­нулись как государственного (особенно его), так и негосударственного управления (например из государственной системы вычленено мест­ное самоуправление).

Общий переход к рыночным отношениям, существенные изме­нения в государственном устройстве, конституционное признание ме­стного самоуправления предопределили новые мотивы в идеологии го­сударственного управления. Стержень изменений в том, что его поня­тие не должно подменяться лишь понятием «административное подчи­нение», а государственное управление экономикой и социально-культурной сферой нельзя сводить лишь к прямому управлению дея­тельностью конкретных предприятий и учреждений вышесто­ящими органами на основе отношений по принципу «власть — подчинение». В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переори­ентации или развития предприятий и учреждений.

В первой части учебника высказана мысль, что государственное управление, как и социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Об этом полезно помнить. Но власть может проявляться по-разному: «жестко», в командном, непосредственном распоряди­тельстве; императивных предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу;

она может выражаться также и в «мягкой» форме: нормативном регу­лировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, ко­ординации, направлении деятельности, содействии и оказании помо­щи и т.д.

Несомненная предпочтительность «мягкого» варианта управле­ния общественными процессами не исключает элементов «жесткого». Установка только на преимущественно жесткое управление противо­речит уже заданной модели развития нашего общества.

Эти соображения могут помочь в практическом формировании органов государственного управления и их правового статуса, струк­туры и методов их работы, отношений с предприятиями, учреждени­ями, организациями, а также другими органами государственного уп­равления и органами местного самоуправления.

Принципиально изменяется влияние государственного управле­ния на процессы в обществе и в другом аспекте. Государственным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы об­щества. Но его роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объекты), которые на­ходятся в управлении:

а) государства, например, атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;

б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосударственном управлении. Такое «расщепление» имеет место в большинстве отраслей экономики и социально-культурного строительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, народном образовании и др.);

в) в совместном управлении государственных и негосударствен­ных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во-первых, представители государства входят в состав органов управления него­сударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); во-вторых, отдельные негосу­дарственные органы наделяются государством отдельными государст­венными полномочиями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерческого финансирования программ, проектов;

г) негосударственных структур. Это отдельные негосударствен­ные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на на­чалах внутреннего самоуправления.

При этом важно иметь в виду, что законодательство, распростра­няющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива государства.

Характер государственного регулирования различен не только в сферах экономики, социально-культурной и административно-поли­тической деятельности, но и в их отдельных отраслях.

В основе своей это определяется особенностями и значением самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, решаемые на этапе смены общественного строя. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отношениям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерализа­ция цен и условий внешнеэкономической деятельности) привели к изменению отраслевой и региональной структуры экономики в ре­зультате ее приспособления к новой структуре спроса и возникно­вения массы малых предприятий, порожденных частным предпри­нимательством. Однако эти процессы в различной степени затрагива­ют конкретные отрасли и сферы. Они не могут протекать вне влияния государства.

Административно-правовая организация управления не может отвлекаться от такой разноплановой роли и деятельности государства. Кроме того, негосударственное управление также требует своей орга­низации, которая в отдельных аспектах опирается на нормы админи­стративного права (например, местное самоуправление).

Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов Российской Федерации. Иск­лючение составляет сохранение в отдельных регионах местного госу­дарственного управления, а также возложение на органы местного са­моуправления выполнения отдельных государственных функций. В этих случаях их деятельность не лишена государственного характера.

Следует иметь в виду, что в связи с принятием I и II частей Граж­данского кодекса Российской Федерации, основанных на концепции частного права, появились категорические суждения относительно то­го, что теперь государство лишено права вмешиваться в частную соб­ственность, которая теперь стала для него неприкосновенной. Такие суждения ущербны с профессиональной юридической точки зрения, способны ввести в заблуждение.

Во-первых, во всех странах, в том числе и в тех, в которых част­ная собственность провозглашена священной и неприкосновенной, она обременена определенными государственными правилами, кото­рым обязан подчиняться собственник.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, ограничения и прекращения права собственности. В частности, допу­скается принудительное отчуждение имущества (ст. 35 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 235 ГК).

В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государствен­ных гарантий права собственности.

В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том числе Золотую акцию, а также своих представителей в органах управления ими.