7.2.1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Данная проблема производив от конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией как единым государством и ее субъектами. Однако за пределами ком­петенции органов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосудия и прокурорского надзора как особых конституционных функций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами испол­нительной власти по материально-техническому обеспечению дея­тельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению закон­ности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти в основном совпадают. Это во многом определяется целями управления. Его повседневное функционирование связано и подчинено осуществлению задач госу­дарственной деятельности в соответствии с компетенцией Российской Федерации и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в зако­нодательстве полномочия между законодательными (представитель­ными) и исполнительными органами государственной власти не разг­раничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпола­гает включение механизма исполнительной власти, разнообразны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регу­лирование и защита национальных меньшинств; установление систе­мы федеральных органов исполнительной власти и порядка их органи­зации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и разра­ботка федеральных программ в области государственного, экономиче­ского, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ еди­ного рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро­вание; основы ценовой политики; Федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фоны регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономи­ческие отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущест­ва; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключи­тельной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метри­ческая система и исчисление времени; геодезия и картография; офи­циальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная госу­дарственная служба.

Основы разграничения компетенции между Российской Федера­цией и ее субъектами закреплены Конституцией Российской Федера­ции, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключе­ны между Российской Федерацией и Татарстаном, Башкартостаном и некоторыми другими субъектами Российской Федерации.

Однако Федеративный договор действует в той части, в которой не противоречит положениям Конституции Российской Федерации. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равно­правие субъектов Российской Федерации. Но справедливости ради на­до сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией Рос­сийской Федерации и конституцией республики. Каждый другой субъект Российской Федерации не признается государством, его ста­тус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, организацию ее осуществления. Конституция Россий­ской Федерации предусматривает также возможные особенности пра­вового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном законе об автономной области, авто­номном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и дого­вором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект Российской Федерации имеет конститу­ционное право на заключение такого договора, но его содержание мо­жет быть различным. Напомним также о возможности делегирования полномочий органами государственной власти Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента Российской Федерации. Так, для Башкартостана установлена более низкая процентная ставка отчисления от налогов в федеральный бюджет, чем для Пермской области. В установленных случаях Президент Российской Федерации может назначать и осво­бождать глав администраций краев, областей, хотя таким правом он не обладает в отношении соответствующих должностных лиц рес­публик и т.д. Необходимо также учитывать объективные потребности в учете особенностей регионов, обусловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т.д.).

Важно иметь в виду, что Конституция Российской Федерации ус­танавливает не равенство субъектов, а их равноправие между ними во взаимоотношениях федеральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция Российской Феде­рации; Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с измене­ниями, внесенными в него Указами Президента Российской Федера­ции; Положение о главе администрации края, области, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 3 октября 1994 года; зако­нодательство по отдельным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответ­ствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государ­ственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих ор­ганов и органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, которые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а так­же находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этой части компе­тенции органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации применим принцип: «Разрешено все, что не запрещено зако­ном». Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции Российской Федерации и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах собственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других — им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государст­венной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях (ст. 11), в другом — о «ведении» (ст. 71, 72). Термином «ведение», по смыслу Конституции Российской Федерации, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению Российской Федерации отнесена оборона. Но вряд ли точно «оборону» выражать в терминах «предмет и полномочия». Скорее это государственная функция, справедливо от­несенная к ведению Российской Федерации.

Характерным для разграничения предметов ведения и полномо­чий является отсутствие в Конституции Российской Федерации диф­ференциации их по отраслям управления как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уров­ням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы, представление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия разг­раничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопостав­ление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы суще­ствующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция мо­жет быть использована для дезорганизации государственного управ­ления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти нахо­дятся многие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и ее субъектов: государственная символика, принятие законодательных актов, судоустройство, прокуратура; амнистия и помилование; право­судие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, которое образуют законы, органы исполнительной власти осуществляют мно­гогранную деятельность по государственному руководству обществом.

В общем виде компетенция между органами государственной власти российской Федерации и ее субъектов по управлению разграничива­ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссий­ское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Конститу­ции Российской Федерации. Это ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и нацио­нального развития Российской Федерации как целостного государст­ва, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, та­моженное регулирование, денежная эмиссия; установление основ це­новой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими системами и ком­муникациями; обороны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеорологиче­ская служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопро­сами внешней политики и внешних экономических отношений Российской Федерации.

Степень и формы участия федеральных органов исполнительной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-пер­вых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Президе­нту Российской Федерации в условиях, когда его полномочия не конк­ретизированы законом; во-вторых, степенью урегулированности об­щественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к веде­нию Российской Федерации. Полномочия этих органов во многих слу­чаях детализированы в законах и подзаконных актах Российской Фе­дерации и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия федераль­ных органов исполнительной власти изъяты из сферы компетенции субъектов Российской Федерации. Они могут оказывать влияние на их реализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномочия не исключают возможности тех или иных форм участия субъектов Российской Федерации в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие законные основания. Например, при­влечение субъектов Российской Федерации с их согласия к разработке и осуществлению федеральных целевых программ.

Правительством Российской Федерации 11 октября 1994 года принято постановление № 1151 «О мерах по учету интересов субъек­тов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности». Им предусмотрено согласование с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации назначения и осво­бождения от должности руководителей федеральных предприятий; включение должностных лиц таких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правитель­ства Российской Федерации о ликвидации федеральных государствен­ных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и т.д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Особенно в тех случаях, когда они ограничиваются установлением основ, прин­ципов и т.п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ве­дению Российской Федерации отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты Российской Феде­рации имеют юридические возможности для осуществления самостоя­тельного регулирования рыночных отношений, в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение ко­торых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Российской Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресур­сами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохра­нения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международ­ных отношений и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принадлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компе­тенции путем указания на общие вопросы, общие принципы при­оритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении об­щих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты Российской Федерации не могут принимать нор­мативные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие вопросы обра­зования. Но такие вопросы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов испол­нительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и прин­ципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической дея­тельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции Российской Федерации отчетливо сказано, что по вопросам совмест­ного ведения издаются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты Российской Федерации могут прини­мать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.

В Конституции Российской Федерации имеется положение, кото­рое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами Российской Федерации «всей полноты го­сударственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам сов­местного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью в пределах Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения их органов государственной власти, противоречащие принципам Консти­туции Российской Федерации, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признаны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающее к себе как словосочетание критиче­ское отношение, не применима к характеристике компетенции орга­нов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на пред­метах ведения и полномочиях соответствующих субъектов Российской Федерации, и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федераль­ными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Феде­рации в ее Конституции не конкретизированы. Это могло быть зало­жено в федеральный закон об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но его пока нет. Субъекты Российской Феде­рации вправе сами предусмотреть их в своих соответственно конституциях республик, уставах других субъектов Российской Феде­рации, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся многие вопросы, нахо­дящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными орга­нами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации разраба­тывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, Обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, на­уки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и эко­логии на территории субъекта Российской Федерации.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации часто осуществляют принадлежа­щие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с феде­ральными органами исполнительной власти. Например, при разработ­ке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также преду­сматривается финансирование в территориальном аспекте и т.д.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами государ­ственного управления. При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует систему та­кого рода федеральных органов. В субъектах Российской Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различ­ными органами. В таких условиях важнее не разграничение компе­тенции между конкретными видами органов государственного управ­ления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их гра­ницы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к феде­ральному ведению и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ве­дению Российской Федерации (см. п. «в» ст. 71 Конституции Россий­ской Федерации), в другом — к совместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации явно тяготеет к ведению соответствующих федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ­ектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции в уп­равленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наде­ляться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конк­ретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полно­мочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управ­ления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предме­тов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управ­ления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на ко­торые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Разумеется, в Конституции Рос­сийской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федераль­ные законы, издание которых по многим вопросам совместного ве­дения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации либо за­полняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам имеющим федеральное значение.

Несовершенство разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти законодатель понимает. Намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направлен­ность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность ус­тановления общих правил, значительно конкретизирующих консти­туционные положения. Однако этими специальными законами не мо­жет быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности орга­нов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас — и от такой практики нет необходимости отказываться — компетенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция Российской Федерации принималась в спешке, в ус­ловиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противоречивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конститу­ционный Суд Российской Федерации, а ее положения должны быть конкретизированы в конституционных и федеральных законах. След­ствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управ­ления.