7.1.2. Понятие и цели организации управления

Управление может рассматриваться с различных точек зрения - социально-экономической, политической и др. Административно-пра­вовая организация управления представляет собой сердцевинный ас­пект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами ад­министративного права.

Административно-правовая организация управления (далее – организация управления) есть закрепленная нормами админист­ративного права система субъектов, призванных осуществлять уп­равление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга­низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответст­вующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из слу­жащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админист­ративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их адми­нистративно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государст­венное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла­гоприятных условий для действенного функционирования испол­нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще­ства и государства. Рациональная организация осуществления ис­полнительной власти является одним из важнейших условий упоря­дочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятель­ности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимо­действие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществ­лении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в Российской Федерации в условиях федеративного го­сударственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особенно­стей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в 'наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только, Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определя­ющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от социаль­но-экономической и политической систем, должны обладать способно­стью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процессами. На та­кой подход должны быть запрограммированы все конструктивные эле­менты административной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих современ­ным. Современному характеру взаимоотношений между органами го­сударственного управления Российской Федерации и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой систе­мы отраслевых министерств, ведомств», основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, орга­низационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В де­ятельности министерств и ведомств значительный удельный вес зани­мали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непос­редственного- распорядительства. Таким образом, единая система министерства, ведомства означала высокую степень социально-экономической, организационной, правовой централизации, обособ­ленности и замкнутости этой системы, на базе которой процве­тал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межот­раслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, уч­реждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на выше­стоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выра­жается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам соб­ственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные пред­приятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сох­раняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоя­тельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в ка­честве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри­ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве­дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществ­лять непосредственное управление подведомственными предприятия­ми, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятель­ность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением дол­жностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финан­сированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назна­чение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие госу­дарства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, уч­реждений и организаций. В соответствии с этими началами формиру­ются системы управления, объектами которого выступают уже не хо­зяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйст­вам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осу­ществляют прямое управление.*

_____________________________

* См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств»; ст. 115, 296, 297 ГК РФ.

Между тем в последнее время усиливается тенденция ограничения самостоятельности и иных государственных предприятий.

Вольное обращение с государственным имуществом руководите­лей государственных предприятий побудило Правительство Россий­ской Федерации пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему за­прещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в порядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться имуще­ством без согласия Государственного комитета по управлению госу­дарственным имуществом или его территориального агентства. При невыполнении указанных требований Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.

Для контроля за использованием и сохранностью государственно­го имущества, относящегося к государственной собственности и за­крепленного за федеральными предприятиями и федеральными госу­дарственными учреждениями, могут производиться документальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), аудиторские про­верки. Их могут назначать Государственный комитет Российской фе­дерации по управлению государственным имуществом, его террито­риальные агентства и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регу­лирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управ­ления.*

_______________

* См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 года № 6 «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

Гражданский кодекс Российской Федерации существенно огра­ничил права государственных и муниципальных предприятий в распо­ряжении имуществом, которое находится теперь не в их полном хо­зяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лише­ние их права собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество и ограничение распоряжения им.

Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществления межотраслевых функций, имеющих свои периферийные органы, в уп­равлении рядом централизованных отраслей административно-поли­тического характера. Например, единые системы Госкомстата России, Госкомстандарта России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации и др. При этом они формируются по тем пред­метам, которые отнесены лишь к федеральному ведению.

Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-политической сфере. Строго централизованное управление ее отдель­ными отраслями является их естественным состоянием (оборона, госу­дарственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определенными учреж­дениями и организациями, подведомственными Министерству внут­ренних дел Российской Федерации (внутренние войска, пожарная безопасность и др.). Следовательно, конструкция единых систем соот­ветствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определен­ного правила, применение принципа двойного подчинения к статусу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противо­речит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов соответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция Российской Федерации дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических осно­ваний, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное «сцепление» органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может дос­тигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.

Содержание организации управления включает решение различ­ных вопросов. Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависи­мости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, уста­новление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия меж­ду ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленче­ской деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовы­ваться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полно­мочий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего орга­на не ориентированы на конкретные вопросы руководства нахо­дящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществле­ния контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии промежу­точных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышлен­ные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соот­ветствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в от­сутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное под­чинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления. Решение кадровых воп­росов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы не­посредственного распорядительства, отмену актов объекта управле­ния и т.д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управ­ленческих отношений, являются также непосредственными, по прин­ципу «противостояния». Но они могут быть и через «голову» промежу­точного звена данной системы управления в том смысле, что соответ­ствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т.д.) и работ­никами, командирами и другими военнослужащими и т.п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и неподчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и служ­бами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностно­го лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руково­дители ряда главных управлений Администрации Президента Россий­ской Федерации подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вер­тикали основано на разграничении предметов и полномочий совмест­ного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъек­ту орган данного уровня и вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган уп­равления. Соотношение объема и характера полномочий соответству­ющих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненно­го по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вы­шестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, име­ющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера приме­нения принципа двойного подчинения достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими актами. Так, в соответствии с Положением о федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации органы службы занятос­ти в субъектах Российской Федерации,* в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответ­ствующим органам исполнительной власти в пределах их компе­тенции.

____________________________

* Российская газета. 1993. 29 июня. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» данная служба ликвидирована, ее правопреемником стало Министерство труда и социального развития Российской Федерации.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъек­тов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно под­чинена Президенту и Правительству Российской Федерации (минис­терства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за дея­тельностью Министерства иностранных дел Российской Федерации осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством Российской Федерации.* Иногда со­подчинение обуславливается, с одной стороны, специализацией уп­равленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, неподведомствен­ные Министерству общего и профессионального образования Россий­ской Федерации, подчиняются соответствующим министерствам, гос­комитетам, а также и Министерству общего и профессионального об­разования Российской Федерации по вопросам применения образова­тельных стандартов и др.

_____________________________

* Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 14 марта 1995 года // Российская газета. 1995. 31 марта. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4450).

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или дол­жны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидно­стями могут являться департаменты, главные управления, отделы, со­веты, центры, бюро, секретариаты.

Правительством Российской Федерации принято специальное постановление от 5 ноября 1995 года «О структуре центрального аппа­рата федеральных органов исполнительной власти»,* направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государствен­ных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с поста­новлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе де­партамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамен­та и управления не могут входить менее 3 отделов.

________________

* Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4450

Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации. Де­партаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годовым фондом оплаты труда работников централь­ного аппарата.

Департаменты предназначены для координации и регулирования крупного направления сферы экономической и/или социально-эко­номической деятельности государства, отнесенной к ведению соответ­ствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся вы­сокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отрас­левых связей. Именно эти критерии должны иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом предполагается также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь феде­ральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В структуре органов, действующих в экономике, социально-куль­турной сфере важное место занимают информационно-аналитичес­кие, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их ад­министративно-правовой статус, утверждаются руководством этих ор­ганов. По действующим положениям они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; назначают на должность и освобождают от должности работников центрального ап­парата; на уровне республик положения утверждаются в аналогичном порядке; в других субъектах Российской Федерации по-разному: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и органами управ­ления администраций субъектов Российской Федерации.

Положения об органах управления администраций утверждаются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов Российской Феде­рации.

Как уже отмечалось (см.: часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов испол­нительной власти утверждаются Президентом или Правительством Российской Федерации.

Внутренняя организация структурных подразделений регламен­тируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса действует в от­ношении территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и осво­бождать от должности их руководителей.

Между тем, создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. На­пример, органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Госстандарта России — Положением о нем и т.п. Утверждение поло­жений о территориальных органах возложено на руководителей соот­ветствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределя­ется Положениями о соответствующих федеральных органах исполни­тельной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие по­ложения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавлива­ется, что территориальные статистические органы осуществляют фун­кции и права, предусмотренные указанным Положением при­менительно к конкретным условиям их деятельности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных ста­тистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.