3.1.1. Понятие административно-правовых форм

Разделение властей предполагает не только функционально-компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их механизмом, с помощью которого они воп­лощаются в конкретной практической деятельности.

Государственная власть должна действовать, проявлять себя соот­ветствующим образом в разнообразных общественных отношениях. Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее ветвям динамический характер. Государственная власть не реализует­ся сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и со­вершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к исполнительной власти, точнее — к деятельности исполнительных органов государст­венной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию специфической научно-практической кате­гории — форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством дан­ная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

Что понимается под ними? В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-право­вого содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государ­ственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако, до­статочно общая посылка. Дело в том, что содержание исполнительной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т.п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управлен­ческих функций, решения управленческих задач, т.е. осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнительной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, независимо от особенности организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного методо­логического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситу­ациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контроль­но-надзорных действий и т.п.)'. Подобные действия выражают содер­жание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но, что означает их со­вершение? Придание им того или иного варианта внешнего выра­жения. Только выраженные подобным образом они становятся реаль­ным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое зна­чение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управ­ляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель уп­равления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воз­действием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управ­ленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного «движения», позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение. Внешнее выражение этих действий осуществляется по-разному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции непос­редственного управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» его аппара­та, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объеди­нениями, гражданами т.п.). Если же его действия такого рода воз­действие не осуществляют, они также должны получить соответству­ющее внешнее выражение, т.е. в тех или иных отношениях преиму­щественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного ха­рактера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершае­мые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимодей­ствия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Например, в Законе о Правительстве Российской Федерации этим вопросам посвящен раздел VI (порядок проведения заседаний Правительства, полномочия Председателя по организации работы Правительства, порядок создания постоянных и временных комиссий и других рабочих органов и т.п.). Фактически — это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воп­лощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне вы­раженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других — не вызы­вают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учиты­вать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнеюридическое воздействие. В них внешнее выражение факти­чески получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибу­тами. Это — формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности следует понимать в широком смысле, т.е. как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должност­ных лиц) действий, включая и те, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включа­ют в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут пониматься и более узко, т.е. как совокупность действий, совершае­мых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непос­редственного управляющего воздействия.

Налицо — следующая методологическая и фактическая позиция:

не все, что практически совершается в процессе государственно-уп­равленческой деятельности, прямо выражает задачи и функции ис­полнительной власти; многие действия управленческого характера служат интересам «самоорганизации».

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве админист­ративно-правовых форм.