1.2.2. Метод административного права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или спосо­бов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отно­шения, на поведение их участников. Это — методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они да­ют наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету, отрасли действующего права нередко оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных прояв­лениях (например, имущественные отношения, а также отношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто выступает в роли определя­ющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема методов правового регулирования достаточно дис­куссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая право­вая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юриди­ческие возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уго­ловного права наиболее характерны запреты; для гражданского — до­зволения и т.п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском за­конодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Что представляют собой правовые средства регулирования обще­ственных отношений? Предписания — возложение прямой юридичес­кой обязанности совершать те или иные действия в условиях, предус­мотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предпи­сания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридичес­кой обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое раз­решение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтвер­ждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Использу­ются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулиро­вания, его специфических особенностей. Они определяются сущно­стью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соот­ветственно административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосрсдствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляе­мого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразите­лем которой является тот или иной субъект исполнительной власти.

Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характер­но равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регули­рования: гражданско-правового и административно-правового. Пер­вый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноп­равны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, ха­рактерные для регулируемых различными отраслями права общест­венных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы мето­дов правового регулирования по существу также не признавал средст­ва правового регулирования едиными. В силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земельных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно приводили к признанию наличия одно­го из двух методов. Налицо — отчетливо выраженная условность вы­деления двух, якобы, универсальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируемых гражданским правом, нередко отсутству­ет равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-правово­го метода регулирования не всегда учитывалось, что «администра­тивное» означает, как правило, «внесудебное». Однако гражданско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, прису­щая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, далеко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего вида методов правового регулирования, а именно — уголовно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительно­го характера. Если это действительно так, то следует признать, что многие управленческие и имущественные (гражданские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каждой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что пра­вовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Указанные средства рассчитаны на общественные отношения, участники которых либо находятся на одном правовом уровне, т.е. равноправны, либо они неравноправны, т.е. юридически выраженная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравнении с юридической волей дру­гой стороны. Это и является определяющим при характеристике мето­дов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенст­ва сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены администра­тивно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельству­ет то, что в сфере государственного управления имеют место так на­зываемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников (см. подробней главу 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов пра­вового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отно­шений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особен­ности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядитель­ного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предо­ставлен определенный объем юридически-властных полномочий, ад­ресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Тако­го рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сто­рон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предпола­гает односторонность волеизъявлений одного из участников отно­шения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания отнесе­ны к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулиру­емых административным правом, наиболее типичное выражение на­ходит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа ис­полнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимно­го (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что админи­стративно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и админист­ративно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управ­ленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод ад­министративного права, проявляются и в тех случаях, когда адми­нистративно-правовыми средствами регулируются отношения имуще­ственного характера. Так, антимонопольные органы могут вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осущест­вление отдельных видов деятельности или производство определен­ных видов товаров; федеральный антимонопольный орган вправе да­вать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания об их принудительном разделении, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законода­тельству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Федеральный антимонопольный орган осуществляет государст­венный контроль за созданием, слиянием и присоединением объ­единений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций). В слу­чаях, когда подобные действия могут привести к ограничению конку­ренции, по требованию антимонопольного органа учредители коммер­ческой организации, лица или органы, принявшие решение о слиянии, присоединении, обязаны принять меры по восстановлению необходимых условий конкуренции. В случае, когда коммерческие и некоммерческие организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью, занимают доминирующее положение и совершили два или более нарушений антимонопольного законодательства, федераль­ный антимонопольный орган вправе принять решение об их принудительном разделе или выделении из их состава одной или не­скольких организаций. Антимонопольное законодательство также предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут принимать решения по вопросам соз­дания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов.*

________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом распоряжается объектами федеральной собственности; принимает решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи; оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйст­венное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог; реорганизует по согласованию с соот­ветствующими федеральными органами исполнительной власти феде­ральные предприятия без изменения их формы собственности и т.д.*

___________________

*См.: там же. № 50. Ст. 4930.

Федеральные органы исполнительной власти также решают воп­росы передачи государственных предприятий и хозяйственных орга­низаций, находящихся в федеральной собственности, в государствен­ную собственность субъектов Российской Федерации; о передаче в за­лог акций, находящихся в федеральной собственности; о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий* и т.п.

_____________________

*См.: там же. № 45. Ст. 4355, 4356; № 50. Ст. 4906; № 22. Ст. 2059.

Гражданский кодекс Российской Федерации также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, т.е. что они мо­гут быть административными (ч. 3 ст. 2).

В-пятых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения-равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предпи­сание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических пос­ледствий, на достижение которых ориентирует норма. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях уста­новлено, что административные взыскания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к винов­ному меры административной ответственности (ст. 38);

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дис­циплинарной или административной ответственности). Так, запреще­но направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должно­стные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — «жесткий» вариант дозволения, дающий воз­можность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное пра­вонарушение, той или иной меры административного воздействия (взыскания), либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действо­вать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать пре­дусмотренные административно-правовой нормой действии в опреде­ленных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты уп­равляющего воздействия обладают всеми чертами официального раз­решения на совершение определенных действий. Разрешительный ме­тод является наиболее перспективным.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воз­действия административное право проявляет себя властно, незави­симо от конкретной формы выражения властности (предписание, за­прет, дозволение или разрешение). Однако, властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) нетрудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (например, финансового, земельного, уголовного и т.п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового ре­гулирования как к единой юридической категории.