3.1.2. Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следова­тельно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в опреде­ленной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объ­екта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в ча­стности); конкретные цели совершаемых управленческих действий;

характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопро­сов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Однако степень такой регламентации различна и зависит от целевой «нагрузки» соот­ветствующих форм.

Так, очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее вы­ражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредствуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, по существу являются фор­мами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле прежде всего действия исполнительных органов (должностных лиц) по подго­товке и изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Исполнительным орга­нам (должностным лицам) предоставляется возможность самостоя­тельного выбора их, но при условии, что такого рода формы деятель­ности, во-первых, не выходят за рамки общих требований законности и, во-вторых, соответствуют компетенции данного субъекта управ­ления (например, проведение консультаций, совещаний и т.п.).

Регламентация форм управленческой деятельности осуществля­ется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должност­ного лица). Это, например, положения о министерствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных организации делопроизводства (например, инструкция по делопроизводству в аппарате Администрации Президе­нта Российской Федерации т.п.).

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юри­дические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может про­водиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызыва­емых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максималь­ной степени претендуют на обозначение их в качестве админист­ративно-правовых форм управления. Это — любые внешне выражен­ные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, со­вершение которых непременно влечет за собой наступление опреде­ленных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации Исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Что же касается неправовых форм, то они пря­мых юридических последствий не влекут.

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют «совер­шение других юридически значимых действий». Очевидно, что их «юридическая значимость» заключена в вызываемых ими правовых

последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управ­ленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес пред­ставляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участ­никам управленческих отношений совершение определенных дей­ствий; осуществлять в установленных случаях обязательную государ­ственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая зна­чимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выра­жение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совер­шение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятель­ности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связан­ные с процессом непосредственной реализации исполнительной влас­ти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, одно­значно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совеща­тельного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправо­вых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называ­ют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выпол­нение материально-технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения. Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обя­зательном порядке «оформляются» соответствующими правовыми ак­тами, либо совершаются на основе таких актов в рамках «иных юридически значимых действий» (например, меры физического принуждения). С выделением договоров можно согласиться при ус­ловии обозначения их в качестве административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-тех­нических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой де­ятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизвод­ство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения— неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не вы­ражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслу­живающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое прак­тическое выражение повседневная работа, возложенная на данный ис­полнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционе­ры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под не­посредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служеб­ные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в фор­му правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой дея­тельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия за­мыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного под­разделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой ра­ботник наделяется компетенцией внешне-властного характера (на­пример, главный бухгалтер, руководитель департамента министерст­ва и т.п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Пред­почтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, выте­кающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми. Таким образом, классификационный подход к формам управ­ления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в админист­ративно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена мно­гообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание пра­вовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, вле­кущие определенные юридические последствия или имеющие опреде­ленную юридическую направленность (регистрационные, разреши­тельные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечи­тельные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ­ления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу­дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про­цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше­ния) и процессуальные (например, в рамках административного про­изводства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель­ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти:

используемые в отношениях с законодательными (представитель­ными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду­альные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель­ные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридичес­кие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семи­нарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управ­ления.