5.1.1. Административный процесс: сущность, виды

Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществ­ления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, напри­мер, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управ­ленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет про­цессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методо­логической позиции, деятельность по реализации материальных ад­министративно-правовых норм можно рассматривать в качестве адми­нистративного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнитель­ной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов испол­нительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-про­цессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и право­охранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направ­лениям его практического воплощения в повседневной государствен­но-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых, находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридичес­ком понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнитель­ной власти. Последние находят свое выражение в юридической власт­ности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятель­ность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризую­щих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, мето­дами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, ад­министративно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда вос­принимаются только как процессуальные. Это означает, что особен­ности данного вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в частности, свидетельст­вует тот факт, что начиная с 60-х годов ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование.

1. Административный процесс иногда рассматривается как сово­купность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической сто­роны, действительно, отождествление деятельности по управлению с процессуальной оправдано. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательства и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сто­рон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и пос­ледствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволя­ющий объединить любые управленческие действия под эгидой адми­нистративного процесса, крайне разрознен; единые правила соверше­ния таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значи­мость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совер­шения различного рода распорядительных действий по реализации за­претов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной влас­ти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формиро­ванию такого рода правил. Все это свидетельство того, что админист­ративно-процессуальное законодательство в его совершенном и уни­версальном варианте пока еще отсутствует.

Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) — перспективная за­дача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

Существуют определенные процедуры подготовки и издания пра­вовых актов управления (например, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации). Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием делопроизводства (например, делопроизводство в Администрации Президента Российской Феде­рации), либо порядка (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, порядок расс­мотрения предложений и заявлений граждан и т.п.). Применительно к деятельности федеральных надзоров (например, санитарно-эпидемиологического) и их местных представителей определен порядок подго­товки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации дает основания для того, чтобы сделать вывод о широком распростра­нении разрешительной системы, при которой полномочные испол­нительные органы (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать опреде­ленные действия. Официальные разрешения при этом означают фак­тическое санкционирование названными органами действий в интере­сах обеспечения общественной безопасности либо в целях проверки их законности или хозяйственной и иной целесообразности. Полномочия по выдаче разрешений предоставлены многим исполнительным орга­нам (должностным лицам), а не только органам внутренних дел, как это всегда утверждалось. Последние выдают в соответствии с законо­дательством разрешения на приобретение, хранение, ношение и пере­возку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых ма­териалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, на создание негосударственных детективных служб.*

_____________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

Разрешительными полномочиями наделены и государственные надзорные органы. Так, в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и в целях обеспечения охраны окружающей природной среды эти органы выдают разрешения на за­хоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и т.п.*

______________________

* См.: Там же. 1992. № 10. Ст. 457

Исполнительные органы осуществляют некоторые регистрацион­ные функции. Действующим законодательством предусмотрена госу­дарственная регистрация предприятий, независимо от их организа­ционно-правовой формы, причем предприятие считается учрежден­ным со дня его регистрации. Государственной регистрации подлежат общественные объединения, а также кооперативы, средства массовой информации, уставы религиозных организаций, автомототранспортные средства и т.п. Как правило, регистрационные функции реализу­ются органами системы Министерства юстиции Российской Федера­ции, органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов федерации. Ос­новное назначение регистрации — проверка соответствия учредитель­ных документов или специальных прав требованиям российского за­конодательства.

В административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях также государственное лицензирование отдельных видов дея­тельности с целью обеспечения единой государственной политики в соответствующей области.

Данный вариант административно-процессуальной деятельности можно характеризовать как организационно-процедурный. Он важен для понимания правоустановительной и правоприменительной функ­ций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти в позитивном смысле. Иначе говоря, он служит целям организации по­вседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его чрезвычайно широкий диапазон, не позволяющий получить кон­центрированное представление о его подлинном содержании, тем бо­лее — его типизированное правовое оформление.

2. Существует и иная трактовка процесса вообще, адми­нистративного — в частности. Она базируется на традиционно сло­жившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу бе­рется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Рос­сийской Федерации).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объе­ме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, т.е. во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем са­мым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим со­держание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, право­вая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных дейст­вующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так, в частности и поступают судебные органы при рас­смотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должност­ных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны, рассматривать и разрешать админист­ративно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответ­ственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по сво­ему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рам­ках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного пони­мания административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для формирования его понятия как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле, следовательно, составля­ет административно-процессуальная деятельность, которая понимает­ся в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преиму­щественно внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, ха­рактер дел; их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор налицо лишь в последнем случае) и т.п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) со­вершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного уп­равления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должно­стных лиц), если их предмет не составляет конкретного адми­нистративно-правового спора. Иначе говоря, юрисдикционная дея­тельность не тождественна правоохранительной. Последняя более широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полно­мочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), одна­ко административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность не юрисдикционного характера. Налицо — административно-процедур­ная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управ­ленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотно­шении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, свя­заны с реализацией субъективных прав, и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управлен­ческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих, вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т.п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют, (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальны, административные дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела не­редко вообще отсутствуют (например, в административном дело­производстве, т.е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к винов­ной стороне соответствующих мер административной или иной юри­дической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятель­ности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (преду­преждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как пра­вило, не отличается сложностью (например, для регистрации общест­венного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует детальной регламентации, что ха­рактерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятель­ности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которые нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайст­вам государственных и негосударственных формирований; по адми­нистративному надзору; по применению административно-прину­дительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощ­рению и т.п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым термином — «производство». Тем не менее различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнори­ровать.

В качестве примера административно-процедурной деятельности можно назвать лицензионное производство. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими или физическими лицами, в том числе и иностран­ными, указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. В соответствии с рядом нормативных актов Правительства Российской Федерации ус­тановлен порядок лицензирования определенных видов деятельности (например, по эксплуатации инженерных систем городов и населен­ных пунктов, по геологическому изучению и использованию недр и т.п.) Выдача лицензий осуществляется соответствующими федераль­ными органами исполнительной власти, их территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации. Например, краевая, областная администрация выдает ли­цензии негосударственным организациям на право оказания услуг в сфере занятости граждан; городская администрация выдает лицензии на игорный бизнес и т.п. Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежа­щее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же осуществляют контроль за соблюдением условий, установленных в лицензии.

Для получения лицензии заявитель (юридическое или физичес­кое лицо) представляет в орган лицензирования заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вида деятельности, срока действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления; справку налого­вого органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя; сведения (справку) о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать представления иных документов запрещается. Все представлен­ные документы регистрируются лицензионным органом.

При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экс­пертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).

Решение о выдаче лицензии принимается в течение 30 дней со дня получения заявления. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-за­явителя и паспортные данные физических лиц; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления дея­тельности. Лицензии выдаются на срок не менее трех лет. Передача лицензии другому юридическому и физическому лицу запрещается. Копии лицензии регистрируются лицензионным органом.

В выдаче лицензии может быть отказано на основании наличия в заявлении недостоверной или искаженной информации, а также отрицательного экспертного заключения.

Органы лицензирования могут приостановить действие лицензии, аннулировать ее либо изъять (например, в случае нарушения лицен­зиатом условий действия лицензии).

При несогласии владельца лицензии с негативным решением лицензионного органа последнее может быть им обжаловано в судеб­ном порядке.* К процедурным относятся также регистрационное, разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления и т.д.

____________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 69, № 32. Ст. 3315; №45. Ст. 4433.