5.1.2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура

Отправляясь от общей характеристики административно-процес­суальной деятельности, можно выделить прежде всего основные черты, свойственные ее юрисдикционному пониманию как наиболее предпочтительному в юридическом смысле и наиболее подверженно­му правовому регулированию. При этом необходимо учитывать, что административно-юрисдикционная деятельность имеет определенные границы, не позволяющие полностью отождествить ее с любым вариантом государственно-управленческой деятельности вообще.* Это проявляется в следующем:

1. Административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отно­шений. Это — споры о праве административном, или же адми­нистративно-правовые споры.

________________________

* Следует учитывать, что юрисдикция имеет несколько значений, распространенным является ее понимание как подведомственности.

Юридическая природа такого рода правовых споров еще не иссле­дована с достаточной полнотой. Однако есть все основания утверж­дать. что возникают они в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются, либо тем или иным образом ущемляются действиями второй стороны. С учетом осо­бенностей административно-правовых отношений следует ориенти­роваться на то, что, как правило, административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнитель­ной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт уп­равления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности), а также между различными субъектами управления (например, между исполнительными органами одного или различного уровня). Наконец, административно-правовые споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоох­ранительных органов (например, при опротестовании органами про­куратуры актов или действий исполнительных органов).

Следовательно, как правило, основаниями административно-пра­вовых споров являются жалобы граждан и иных участников адми­нистративно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

Развитие федеративных отношений привело к появлению нового вида споров административно-правового характера, сторонами кото­рых могут быть органы исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации. Так, для разрешения разногласий между такими органами, а также между ними и федеральными органами ис­полнительной власти Президент Российской Федерации может испо­льзовать согласительные процедуры, целью которых является дос­тижение согласованного решения (ст. 85 Конституции Российской Федерации). Правительство Российской Федерации разрешает споры и разногласия между федеральными органами исполнительной власти и правительствами республик, администрацией иных субъектов феде­рации, а также между министерствами, государственными комите­тами Российской Федерации и т.п. Естественно, что бесспорная ситу­ация не влечет за собой юрисдикционное производство.

2. В основе административно-правовых споров, в процессе разре­шения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела. Рассмотрение не любых, а только спорных конкретных дел сос­тавляет содержание юрисдикционного административного процесса (например, рассмотрение дел об административных правонарушени­ях, жалоб граждан).

3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Это озна­чает необходимость особого правового регулирования административ­но-процессуальной деятельности юрисдикционного характера.

Само понятие административного процесса нельзя отождествлять с такого рода порядком, ибо «порядок» в данном случае создает право­вую основу процесса как разновидности государственно-управленче­ской деятельности. Соответственно в механизме административно-правового регулирования выделяются устанавливающие и обеспечи­вающие такой порядок административно-процессуальные нормы. Например, они содержатся в республиканском Кодексе об админист­ративных правонарушениях. Назначение этих правовых норм заклю­чается не только в определении юридических правил разрешения индивидуальных дел, но и самого характера таковых. Это означает, что административно-процессуальные нормы устанавливают границы юрисдикционной деятельности: не любое индивидуальное дело, воз­никающее в сфере государственного управления, составляет ее пред­мет, а лишь те, на которые распространяется действие установленного этими нормами порядка. Многие индивидуальные дела носят соответ­ственно не юрисдикционный, а процедурный характер. Последние, как уже отмечалось, нередко вообще не урегулированы правом с до­статочной полнотой. Кроме того, они не содержат в себе элементы спорного правового характера.

4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного про­цесса особого вида правовых отношений. Это — административно-процессуальные отношения горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников. Но, как это характерно вообще для административно-правовых отношений та­кого типа, равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов про­цессуальных отношений в руках которых сосредоточены юридичес­ки-властные полномочия, необходимые для такого решения.

В юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соот­ветствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разре­шению административно-правовых споров.

5. Административная юрисдикция, как процессуальная катего­рия, служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения ста­бильного правопорядка в сфере государственного управления. Своим основным назначением она, следовательно, имеет прежде всего право­вую защиту административно-правовых отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикционной деятельности практически осуществляется защита и многих других правовых отношений (напри­мер, финансовых, трудовых, земельных, природоохранительных и т.п.).

В то же время границы административно-процессуальной дея­тельности юрисдикционного характера определены таким образом, что в ее порядке происходит не только защита, но и реализация требо­ваний не только материальных административно-процессуальных норм, но и такого же рода правовых норм других отраслей российского права.

6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикцион­ного характера в соответствии с действующим законодательством Рос­сийской Федерации не является исключительной прерогативой испол­нительных органов (должностных лиц). Конечно, она достаточно по­казательна именно для функционирования названных субъектов. Од­нако во многих случаях она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется. Так, в соответ­ствии с Конституцией Российской федерации (ст. 125) и Федераль­ным законом Российской Федерации «О Конституционном суде Рос­сийской Федерации»*, последний разрешает споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти, вклю­чая и органы исполнительной власти.

_______________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

Необходимо учитывать также и то, что далеко не все субъекты ис­полнительной власти наделены всей полнотой полномочий административно-юрисдикционного характера. Как правило, это полномочия, связанные с реализацией дисциплинарной власти, с разрешением жа­лоб граждан. Полномочия же по разрешению индивидуальных дел об административных правонарушениях, по применению мер админист­ративной ответственности закрепляются не за всеми такими субъек­тами.

7. Административно-процессуальная деятельность базируется на определенных принципах, которые, во-первых, характерны для госу­дарственно-управленческой деятельности в целом, во-вторых, близки по своему характеру к принципам правосудия, и, в-третьих, отража­ют специфику административной юрисдикции. К числу таких прин­ципов относятся: законность, компетентность, процессуальное равен­ство сторон, охрана интересов государства и личности, достижение материальной истины, доступность, гласность, экономичность, состя­зательность.

Конечно, не каждый из них выражается столь отчетливо и всесто­ронне, как при осуществлении юрисдикции в рамках судебного про­цесса по гражданским и уголовным делам. Объясняется это тем, что административно-правовые споры, как правило, более просты по свое­му содержанию, а потому правовая оценка поведения сторон не требу­ет той скрупулезности, каковая характерна для отправления право­судия. Даже при рассмотрении таких споров народными судами (на­родными судьями) не всегда требуется соблюдение всех процессуаль­ных атрибутов (например, при наложении административных взысканий). Оперативность в решении индивидуальных админист­ративных дел в силу этого — одна из главных характеристик адми­нистративной юрисдикции, что не исключает необходимости тщатель­ного разбора дел, объективно нуждающихся в этом (например, при разрешении споров в Конституционном суде Российской Федерации).

8. Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воз­действие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-правового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответ­ствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере государственного управления.

9. Административная юрисдикция нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от характера индивидуальных административных дел. Эта зависимость предопре­деляет выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретным назна­чением, организационно-правовыми формами, конкретными субъек­тами и т.п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулирован­ный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.

Совокупность административных производств — базовая харак­теристика административной юрисдикции. Различия между производ­ствами проводятся как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по предмету (объекту). С учетом состояния дейст­вующего российского законодательства и административно-процессу­альных норм можно выделить следующие виды административного

производства:

— производство по делам об административных правонару­шениях;

— дисциплинарное производство;

— производство по жалобам;

— согласительное производство.

В наибольшей степени урегулировано производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это отно­сится к дисциплинарному производству, а также к производству по жалобам (как правило, действует устаревшей нормативный мате­риал). Согласительное производство — новое и пока еще не регламен­тированное явление административно-юрисдикционного характера.

10. Необходимо особо подчеркнуть, что многие из черт, присущих административной юрисдикции, в той или иной степени могут быть отнесены и к характеристике административно-процедурных дейст­вий. Главное заключается в учете специфики назначения юрисдик­ционных и чисто процедурных управленческих акций, что в ряде слу­чаев игнорируется, а потому и приводит к их смешению. Так, без та­кого учета выделяются, например, производства по комплектованию личного состава исполнительных органов, приватизации имущества, по применению оружия, по изобретениям и открытиям и т.п. Однако поскольку названные виды производств рассматриваются в одном массиве, например, с производством по делам об административных правонарушениях, в котором элементы административно-правового спора налицо, о чем свидетельствует присущий ему элемент состяза­тельности, создается впечатление об универсальном характере административного процесса, что не соответствует действительности. Не учитывается основное, а именно — предмет производства, кото­рый не одинаков для различных вариантов административно-процес­суальной деятельности.

11. Административная юрисдикция зависит от особенностей субъ­екта, уполномоченного на ее осуществление. По этому критерию можно выделить такого рода юрисдикцию, осуществляемую непосред­ственно исполнительными органами (должностными лицами), т.е. в управленческом (внесудебном) порядке, и осуществляемую судеб­ными органами.

В административном праве западных стран проблемы админист­ративно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера осуществляемой судебными органами, занимают приоритетное поло­жение. Законодательство многих из этих стран широко ориентируется на специфический институт административно-юрисдикционной дея­тельности — административную юстицию. Она практически осуще­ствляется либо общими, либо специальными административными су­дами (особое развитие этот вид юстиции получил во Франции и ФРГ). При этом под административной юстицией понимается особый про­цессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должно­стными лицами).

В Российской Федерации пока еще система административной юстиции не оформилась, хотя ее определенные элементы всегда на­блюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подобных элементов: судебное разрешение жалоб на неправо­мерные действия исполнительных органов (должностных лиц); рас­смотрение и разрешение судами индивидуальных дел об админист­ративных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах.

В перечисленных случаях субъектом административной юстиции являются органы, реализующие судебную власть посредством, в част­ности, административного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации). Из данного конституционного положения вытекает необходимость приведения в единую систему пока разроз­ненных административно-правовых норм процессуального характера, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также и иных участников административно-правовых отношений в рамках административного судопроизводства, осуществляемого как общими судами, так и Конституционным (ст. 125 Конституции Российской Федерации) и Высшим арбитражным (ст. 127 Конституции Россий­ской Федерации) судами.

Таким образом, специального субъекта административной юсти­ции у нас пока нет. Налицо реализация функций юрисдикции по административным делам во внесудебном или судебном порядке. Воп­росы, связанные с осуществлением административной юрисдикции в судебном порядке, имеют существенное значение в аспекте станов­ления правового государства.

Поскольку не все виды юрисдикционных производств обеспечены качественными административно-правовыми нормами, ранее обозна­ченные черты административной юрисдикции целесообразно рассмот­реть на примере наиболее юридически оформленного, каковыми явля­ется производство по делам об административных правонарушениях.