2.2.7. Иные федеральные органы исполнительной власти

В правовом положении данных органов имеются общие и специ­фические черты. Общим является то, что:

а) они представляют собой в организационно-правовом отноше­нии самостоятельные, обособленные звенья; они пользуются самосто­ятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти а также с Правительством Российской Федера­ции, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;

б) выполняют специализированные задачи и функции федерального значения в пределах компетенции установленной нормативными правовыми актами;

в) в своей деятельности руководствуются Конституцией Россий­ской Федерации, федеральными законами, правовыми актами Пре­зидента и Правительства Российской Федерации. Право каждого из них индивидуализируется положением о данном органе, в концент­рированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию, основы организации;

г) руководители федеральных органов (министерств и др.) обладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопро­сов. Они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников; утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответственности за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление ими своих функций;

д) имеется совпадение основных правовых форм их деятельности. Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В положениях о конкретных органах исполнительной власти называются также ука­зания, положения, наставления, правила, уставы. Но такой подход не связан с тем или иным их видом.

Общее состоит также в том, что перечень видов указанных орга­нов устанавливается Президентом Российской Федерации. В соответ­ствии с данным перечнем создаются конкретные федеральные органы исполнительной власти.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов испол­нительной власти включает специфические черты, установленные применительно к их определенным организационно-правовым фор­мам. Различия имеются в:

а) характере их деятельности.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять различные по сво­ему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответ­ствующей области; координировать здесь деятельность иных феде­ральных органов исполнительной власти, но только в случаях, уста­новленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определяются, во-первых, прежде всего тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления;

во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министерства межотраслевой компетенции осуществляют преимущественно функции координации и регулирования, а также решают конкретные вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разноплановые функции, «привязанные» к функционированию и развитию со­ответствующей отрасли. Они участвуют в формировании государст­венной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; раз­рабатывают и реализуют федеральные целевые и отраслевые програм­мы по развитию отрасли; выступают государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли и т.д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет разно­образные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля (см. Часть вторую учебника).

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия — федеральные органы исполнительной власти призванные осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональное регулиро­вание в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контроль­ные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обозна­чены основания создания различных форм федеральных органов исполнительной власти, выполняющих однородную по своему харак­теру деятельность.

б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на две группы.

Характерным для правового положения большинства федеральных органов исполнительной власти является то, что они находятся в ведении Правительства Российской Федерации. К другой группе отно­сятся органы, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Феде­рации, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

В положениях о конкретных федеральных органах вопрос о под­чинении их Президенту Российской Федерации решается по-разному. В одних случаях применяется вышеизложенная формулировка, в других устанавливается, что тот или иной орган подведомственен Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Рос­сийской Федерации, и подчиняется Правительству Российской Феде­рации. Следует иметь в виду, что независимо от различий в формулировках во всех случаях, когда руководитель федерального органа входит в состав Правительства, такой орган в той или иной степени ему подчиняется.

К федеральным органам исполнительной власти, подведомствен­ным Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации либо иными законода­тельными актами Российской Федерации, относятся, например, ми­нистерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Россий­ской Федерации, Федеральная пограничная служба Российской Феде­рации, Федеральная служба внешней разведки Российской Федера­ции, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию, Федеральная архивная служба Российской Федерации и др.

Таким образом, Президенту Российской Федерации напрямую подчинены в основном органы, представляющие атрибуты государства как политической организации, обладающей аппаратом принуж­дения.

Однако характер конституционных полномочий Президента та­ков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его ведения оказываются и другие федеральные органы исполнительной власти. Не оговорены также ограничения для законодательного решения этого вопроса. Формальность проступает особенно ярко при понимании то­го, что Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности руководителей этих органов.

Проблема в другом: прямое подчинение федеральных органов исполнительной власти Президенту Российской Федерации ограничи­вает полномочия Правительства Российской Федерации по руководст­ву соответствующими органами, ослабляет его влияние на них и конт­роль за их деятельностью;

в) определении их правового статуса. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, утверждаются Президентом, а о других феде­ральных органах исполнительной власти — Правительством Российской Федерации;

г) назначении и освобождении руководителей. Оно также осуще­ствляется с учетом вышеназванных групп органов. Президентом Российской Федерации назначаются руководители подведомственных ему органов федеральной исполнительной власти, а руководители других — Правительством Российской Федерации;

д) правовом положении руководителей федеральных органов исполнительной власти. Кроме особенностей в подчинении, назна­чении на должность и освобождении от должности, специфика их ста­туса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в состав Правительства Российской Федерации министры Российской Фе­дерации (федеральные министры). Осуществляя руководство возглав­ляемыми министерствами, министры одновременно участвуют в при­нятии правительственных решений с правом решающего голоса. Госу­дарственный комитет, федеральная комиссия возглавляется соответ­ственно председателем государственного комитета Российской Феде­рации, председателем федеральной комиссии России, федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство — генеральный директор российского агентства; федеральный надзор — начальник федерального надзора России. Их руководители не входят в состав Правительства по долж­ности и не имеют права решающего голоса при решении им тех или иных вопросов.

Кроме того, руководители некоторых федеральных органов исполнительной власти являются одновременно первыми заместите­лями или заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. Соответствующие органы подчиняются, во-первых, Пра­вительству Российской Федерации как таковому, во-вторых, возглав­ляющим их первым заместителям либо заместителям в текущей дея­тельности;

д) способах организации и решении подведомственных вопросов. Министерства являются единоначальными органами. Министры руко­водят возглавляемыми министерствами на основе единоначалия, не­сут персональную ответственность за выполнение возложенных на со­ответствующие министерства задач и функций.

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе ми­нистра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в се состав по должности, утвержда­ются Правительством Российской Федерации.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности министерства и принимает соответствующие решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий меж­ду коллегией и министром министр проводит в жизнь свое решение. Вместе с тем докладывает о разногласиях, в зависимости от формы подчинения министерства. Президенту и Правительству Российской Федерации, либо лишь Правительству, если он находится только в его прямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить Президенту и Правительству свое особое мнение по принятому решению.

Государственные комитеты, федеральные комиссии по опреде­лению должны быть и некоторые из них действительно являются кол­легиальными органами в юридическом смысле слова. Ими, как кол­легиальными органами, образуются коллегии в составе председателя комитета (председатель коллегии), его заместителей, руководящих работников комитета и подведомственных ему организаций.

В положениях о такого рода государственных комитетах, действо­вавших ранее, дифференцировались компетенция комитета как кол­легиального органа, его председателя, коллегии, в том числе и право­вые формы их решений. Чаще всего комитеты принимали по вопросам своей компетенции постановления, а их председатели — приказы, инструкции, давали указания. Постановления являлись межведомст­венными актами, а акты председателя издавались по внутриведомст­венным вопросам.

Государственный комитет, федеральная комиссия, как кол­легиальные органы, не равнозначны органам, осуществляющим дея­тельность на коллегиальной основе. Ведь на такой же основе действу­ют и единоначальные органы. Известно, что в этих целях в них созда­ются коллегии.

Государственные комитеты, являющиеся единоначальными орга­нами, строятся обычно по модели министерств.

Некоторые государственные комитеты имеют статус федерально­го министерства. Например, Указом Президента Российской Феде­рации от 28 октября 1994 года Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом установлен статус федерального министерства.*

_____________________

* Российская газета. 1994, 2 ноября.

Правовое положение федеральных служб, российских агентств, федерального надзора во многом аналогично тому, которое занимают государственные комитеты, федеральные комиссии. Это касается по­рядка их образования, назначения руководителей, подчиненности ут­верждения положений о них. Особенности связаны с комбиниро­ванием их специальных функций, соотношением их удельного веса в деятельности конкретных органов этих видов (см. гл. данного учеб­ника). Хотя строго говоря, возложенные на них «исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие...» функции в раз­личном соотношении входят в сферу деятельности и других федеральных органов исполнительной власти. Для деятельности федеральных. служб, агентств, надзора, как правило характерна лишь их большая специализация.

В зависимости от характера функций и полномочий федеральные органы исполнительной власти могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их однородными комплексами;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию;*

______________________

*К каждой из этих групп могут принадлежать органы различных организационных форм.

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах пре­доставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характе­ру функции.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

а) экономики. Это министерства топлива и энергетики; экономики; сельского хозяйства и продовольствия; государственные коми­теты Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройст­ву; жилищной и строительной политике; по поддержке и развитию малого предпринимательства; федеральные службы по делам о несо­стоятельности и финансовому оздоровлению; лесного хозяйства и др.

б) социально-культурной деятельности. Министерства общего и профессионального образования; культуры; науки и технологиям;

труда и социального развития; здравоохранения; государственные ко­митеты Российской Федерации по делам молодежи; по кинематографии; по печати; по физической культуре и спорту; Федеральная го­сударственная служба и др.;

в) административно-политической деятельности. Министерства обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел, по делам, национальностей и федеральным отношениям и др.; службы: Феде­ральная пограничная служба Российской Федерации; Служба внешней разведки Российской федерации; Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации; Федеральная служба охраны Россииской Федерации; Федеральная служба безопасности и др.

Функции отдельных органов запрограммированы на несколько сфер. Например, Министерство внешних экономических связей и торговли.

В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы устанавливали общие основы правового положения федеральных органов исполнительной власти.

Объем и характер их полномочий определяются особенностями порученных им отраслей и сфер деятельности.

Федеральные органы, действующие в экономической и социаль­ной сферах, осуществляют общее руководство соответствующими отраслями.

Как правило, предприятия, учреждения и организации выведены из их прямого административного подчинения по вопросам их основной деятельности. В компетенцию Федеральных органов исполнитель­ной власти не входит всестороннее руководство этими объектами.

Главные функции федеральных органов — анализ состояния., прогнозирование и определение основных направлений развития профильных сфер и отраслей; создание более благоприятных условий для работы соответствующих предприятий, учреждений и организаций, в установленных случаях лицензирование их деятельности; получение и обработка информации по вопросам компетенции данного органа.

Федеральные, в том числе отраслевые, органы лишены права непосредственного распорядительства в отношении предприятий, уч­реждений и организаций. Свои функции они выполняют путем подготовки проектов решений, принимаемых Президентом или Правитель­ством Российской Федерации, а также издания собственных норма­тивно-правовых актов. По строго определенным вопросам, требую­щим безотлагательного решения, отдельные Министерства наделяют­ся распорядительными полномочиями. Например, Министерство путей сообщения по вопросам обеспечения безопасности движения;

Министерство по атомной энергии — по вопросам, связанным с обес­печением эксплуатации соответствующих объектов и др.

Однако распорядительство, по общему правилу, исключает вме­шательство федеральных органов, действующих в экономической и социальной сферах, в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Министерства, государственные комитеты, службы, замкнутые на административно-политической деятельности, в большинстве сво­ем наделены более широкими полномочиями в области оперативного распорядительства. Это объясняется тем, что их функционирование подчинено задаче обеспечения обороны страны, государственной и общественной безопасности, правоохранительной деятельности. Свое­образие функций Министерства иностранных дел, Министерства юстиции предопределило общий характер их деятельности. Оперативные связи Министерства иностранных дел Российской Феде­рации с учреждениями, находящимися за рубежом (посольствами, консульствами) нетождественны административному распорядитель­ству, хотя и оно при этом не исключается.

Межотраслевые органы федеральной исполнительной власти имеют неодинаковый статус. Одни из них осуществляют функции нормативно-координационного характера; разрабатывают и часто са­мостоятельно принимают нормативно-правовые акты, направленные на обеспечение исполнения законов, указов Президента и Правитель­ства Российской Федерации. При этом они не обладают правом применения административных принудительных мер, связанных с осущест­влением возложенных на них функций.

Другая группа органов, наряду с аналогичными полномочиями в области нормотворчества, наделена широкими административными полномочиями по применению мер административного принуж­дения. В большинстве своем это органы, на которые возложены конт­рольно-надзорные функции. К ним следует отнести прежде всего Го­сударственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государствен­ный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральный гор­ный и промышленный надзор и др.

Следует иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти, ориентированные на осуществление общего руководства, мо­гут быть наделены также полномочиями в области решения конкрет­ных вопросов деятельности предприятий, учреждений и орга­низаций. Это бывает связано с значимостью таких вопросов и спе­цификой функции того или иного органа. Например, Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет регистрацию общест­венных объединений Российской Федерации; Министерство транспор­та Российской Федерации выдает лицензии на внешние перевозки ав­тотранспортом и т.д.

Основы правового статуса таких органов нередко определяются законами, указами Президента Российской Федерации, в соот­ветствии с которыми утверждаются положения о каждом из них.