2.1.3. Административно-правовые гарантии прав граждан

К гарантиям прав и обязанностей граждан в юридической литера­туре иногда относят закрепляющие их правовые нормы. Это не совсем точно. Закрепление прав и обязанностей граждан в законодательстве — необходимое, но далеко недостаточное условие для установления реального статуса гражданина. Опыт показывает, что без надежных, автоматически действующих гарантий провозглашение прав и свобод даже в Конституции страны может оказаться юридической фикцией, как юридическое прикрытие политической игры. Гипертрофирован­ная политическая власть способна превратить Конституцию в юридическую пустышку, в «бумажку исторического значения».

В юридической литературе распространена неточность и другого рода. Обоснованно выделяя административно-правовые гарантии, она дает им слишком широкое толкование, включая в них судебный конт­роль, прокурорский надзор. Гарантии прав и свобод граждан, закреп­ленных нормами административного права, могут быть и неадминистративно-правовыми.

Изначальным и универсальным гарантом может быть только закон. Декларирование в этом вопросе приоритета государства, каких-либо его органов и должностных лиц способно лишь ослабить гарантии и открыть путь произволу. Ибо любые властные структуры и должностные лица обязаны действовать в рамках закона и только в этих рамках они могут быть наделены качествами организационно-правовых гарантов.

Таким образом, между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь, нарушение которой ставит под сомнение реальность тех или иных гарантий.

Закон может, выполнить функцию гаранта при соблюдении ря­да условий. Прежде всего он должен быть адекватным экономической и политической ситуации в стране и в то же время достаточно ста­бильным, отвечать высокому уровню юридической техники и быть органичным звеном всей правовой системы; содержать вместо де­клараций конкретные нормы и механизмы их реализации; опреде­лять круг органов и должностных лиц, на которые возлагается обя­занность создавать условия для реализации прав и свобод, принимать меры к их безусловному обеспечению, а также предусматривать ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и за несвоевременное принятие мер по их защите. Должен последовательно осуществляться принцип неотвратимости ответ­ственности виновных в этом лиц. Иной подход будет означать отс­тупление от конституционного положения о том, что человек, его пра­ва и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государ­ства (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Безнаказанность, как известно, стимулирует произвол.

В общем виде организационно-правовые гарантии можно подраз­делить на два вида: судебные и внесудебные.

Статус судебной власти и процессуальные формы ее осуществле­ния выдвигают суды как гаранты прав и свобод граждан на первый план. Их приоритет в этой области определен Конституцией Рос­сийской Федерации, установившей, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием. Каждому гарантируется су­дебная защита его прав и свобод.

К ведению судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающих права и свободы человека, выполнение ими своих обязанностей. Усиливается влияние судов на укрепление закон­ности в правотворческой и правоприменительной деятельности орга­нов исполнительной власти, местного самоуправления, и их должно­стных лиц. Законодательство последовательно расширяет возмож­ности судебного обжалования их правовых актов. Некоторые право­вые акты и действия могут быть совершены только на основании судебного решения (ограничение права на тайну переписки, проникновение в жилище и др.).

Роль органов государственного управления, местного самоуправ­ления и их должностных лиц в реализации прав и свобод граждан, вы­полнении ими своих обязанностей определяется тем, что они занимаются непосредственным исполнением законов, а также наделены обширными юрисдикционными полномочиями, использование кото­рых часто имеет адресатом права, свободы и обязанности граждан.

Указанные органы и должностные лица, выполняя свою роль, действуют по двум направлениям. Они создают (участвуют в соз­дании) необходимые материальные, организационные, правовые ус­ловия деятельности органов, предприятий и учреждений, опосредую-щей реализацию прав, свобод и обязанностей гражданами; разрешают конкретные индивидуальные дела, возникающие по инициативе граждан (например, в связи с их обращениями), либо по инициативе органов и должностных лиц в порядке их контрольно-надзорной дея­тельности (например, контроль соблюдения налогового законодатель­ства, правил дорожного движения и т.д.).

Охраняя права граждан, органы государственного управления, местного самоуправления, их должностные лица заслушивают отчеты органов и должностных лиц, уполномоченных применять администра­тивные взыскания; осуществляют контроль; рассматривают протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и пред­ставления судов; проводят проверки по выступлениям печати, информирующим об ущемлении прав и свобод человека и др.

Конституция Российской Федерации предусматривает учрежде­ние должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Фе­дерации».

В соответствии с данным законом Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодатель­ства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приве­дению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Защита прав осуществляется путем рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства и по собственной инициативе Уполномоченного в случаях, установленных законом, например, при массовых нарушениях прав указан­ных субъектов.

Объектом проверок Уполномоченным могут быть государственные органы (кроме Федерального Собрания), органы местного самоуправления, должностные лица, государственные служащие, а предме­том — их решения и действия (бездействие), нарушающие права.

Полномочия Уполномоченного, связанные с зашитой прав, под­разделяются на две группы: а) по выявлению нарушений прав — про­ведение проверок по жалобам, истребование необходимых для этого материалов, привлечение к проверкам представителей государствен­ных органов и др., б) по устранению выявленных нарушений.

Уполномоченный обязан направить органам и лицам, в решениях или действиях которых он усматривает нарушения прав и свобод граждан свое заключение с рекомендациями о возможных и необходи­мых мерах восстановления нарушенных прав и свобод.

Однако Уполномоченный не вправе отменять решения и дейст­вия, нарушающие права и свободы, и применять к виновным меры принуждения. Но он может обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайст­вом о возбуждении дисциплинарного или административного произ­водства либо уголовного дела в отношении должностных лиц, в решении или действиях которых усматриваются прав и свобод; в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; в Конституционный Суд Российской Феде­рации на нарушение конституционных прав и свобод граждан зако­ном, примененным или подлежащим применению в конкретном деле и т.п.

Успешной деятельности Уполномоченного должны способство­вать нормы закона, устанавливающие его независимость и неподчине­нность каким-либо государственным органам и должностным лицам; обязанность проверяемых им органов и лиц в течение 15 дней предо­ставлять материалы, а также не позднее чем в месячный срок давать Уполномоченному письменный ответ о результатах рассмотрения его заключения. Установлена административная ответственность за вме­шательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, за неисполнение должностными лицами их обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об уполно­моченном по правам человека в Российской Федерации», а равно вос-препятствование его деятельности в иной форме (ст. 165). Соблю­дение прав и свобод человека и гражданина является предметом обще­надзорной деятельности органов прокуратуры.

При Президенте Российской Федерации образована Комиссия по правам человека с целью усиления гарантий соблюдения прав граж­дан Российской Федерации. В соответствии с Положением о данной Комиссии, ее основной задачей является содействие реализации пол­номочий Президента как гаранта основных прав и свобод человека; уважению и соблюдению прав и свобод человека в Российской Феде­рации; совершенствованию законодательного обеспечения прав и сво­бод человека; защите прав и покровительству граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.*

При выявлении нарушений прав и законных интересов граждан соответствующие органы должны принимать меры к восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, а также к привлечению виновных в этом лиц к ответственности.

_______________________

*Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4325.

Профсоюзные органы, будучи общественными образованиями, играют важную роль в охране трудовых прав работников, определен­ных им законодательством и их уставами.

Для обеспечения прав и свобод граждан большое значение имеет строгое следование конституционным требованиям, состоящим в том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредствен­но действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, ме­стного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этом ключе сформулирован также ряд других положений:

а) в Российской Федерации не должны издаваться законы, отме­няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина;

б) их ограничение возможно только федеральным законом и толь­ко при наличии определенных обстоятельств;

в) определен перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению вообще;

г) любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этом смысле незаконными являются записи в подобных актах об их вступлении в силу (введении в действие) с момента принятия или подписания.

Провозглашенную Конституцией Российской Федерацией непос­редственность действия прав и свобод человека и гражданина нельзя воспринимать буквально. Это руководящая идея, которая должна быть ориентиром в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Она не означает, что гражданин может претендовать на обязанность органов государственной власти удовлетворить предусмотренные в Конституции Российской Федерации его права в полном объеме. Прерогативы в определении смысла, содер­жания, применения законов принадлежат субъектам законодательной и исполнительной власти, а оценивать их конституционность — Конституционному Суду Российской Федерации. С этой точки зрения не все конституционные права и свободы являются непосредственно действующими. Имея право на жилище, гражданин, обратившись в компетентные органы за получением жилья, не обязательно его по­лучит, а Конституционный Суд не обязательно признает отказ не­конституционным. В этом и подобных случаях (например, в сложившейся криминогенной обстановке трудно говорить о гарантиях права на жизнь и т.п.) имеются в виду юридически закрепленные цели программного характера.

При равенстве конституционных прав и свобод может быть узако­нено неравенство отдельных категорий людей в зависимости от различных обстоятельств. Имеются существенные особенности в пра­вовом статусе вынужденных переселенцев, беженцев, людей, проживающих в местностях экологического бедствия. Их статус или его особенности регламентируются специальными законами и другими нормативными актами: Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года «О вынужденных переселенцах»* в редакции Зако­на от 22 ноября 1995 года, Законом Российской Федерации от 19 фев­раля 1993 года «О беженцах»;** дополнительно регулируется статус граждан, проживающих в местностях, пораженных радиацией результате Чернобыльской катастрофы, и др.

__________________

*Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 427; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 52. Ст. 5110.

Вынужденный переселенец — гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных компаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а также другие лица, указанные в этом законе.

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425.

Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его насилия или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (ст. 1 Закона о беженцах). Беженцами и вынужденными переселенцами не могут быть лица, совершившие преступление против мира, человечности и другое тяжкое умышленное преступление против мира, человечества и другое тяжкое умышленное преступление.

Предусматривая государственно-правовые институты обеспечения прав и свобод граждан, Конституция Российской Федерации закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, например, объявление забастовок, в форме обращений в официальные инстанции т.д. Гражданин имеет право на необходимую оборону.