1.1.3. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

Как уже отмечалось, в 80-е годы вместо термина «государствен­ное управление» стал употребляться иной — исполнительная власть. Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что измени­лось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­лениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам!», никогда не бывшего реальным. Разделение властей официально признавалось чисто «западным» явлением, неприемле­мым для наших условий, якобы подрывающим единство государствен­ной власти.

В действительности же теория «разделения властей» (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу то­талитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государст­венная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее прин­ципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государ­ственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворя­ющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого «дерева». Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся опреде­ленной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Все это в принципе было характерно и для организации государ­ственно-властного механизма на основе «разделения труда» внутри него. Не тождественны ли в таком случае «разделение труда» и «раз­деление властей»? Имеются достаточные основания для положитель­ного ответа на данный вопрос, так как «ветвь» власти и «вид труда» по ее осуществлению связываются с практической деятельностью госу­дарственных органов, функционально и компетенционно отлича­ющихся друг от друга. Кроме того, государственная власть расс­матривается в обоих случаях как единый механизм с чисто внут­ренним распределением функций между его элементами (частями, ветвями, видами работ и т.п.). Наконец, в обоих случаях главный ак­цент делается на соотношение ветвей власти или «видов работ». Налицо, следовательно, отсутствие существенных различий между «разделением властей» и «разделением труда». Что же в такой ситу­ации характерно для исполнительной власти?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно само­стоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть госу­дарственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следова­тельно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Однако, необходимо учитывать, что действующим за­конодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государст­венной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государст­венно-властного механизма, построенного на началах разделения вла­стей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутст­вуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собствен­ное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государствен­ных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление вла­стных полномочий, есть способность и возможность оказывать опреде­ляющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как раскрывает ее особую государ­ственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человеческого коллектива или общества в ка­честве средства управления собственными делами (самоорганизация).

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государствен­ной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной дея­тельности. Власть — сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определен­ности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управ­лению, которое всегда характеризовалось как определенный вид госу­дарственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде госу­дарственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) требований зако­нодательства осуществляется ею преимущественно в негативных слу­чаях т.е. когда эти требования нарушаются и возникает необ­ходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законо­дательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выра­жение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специ­альных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Тако­во одно из непременных требований разделения властей. Соответст­венно исполнительная власть представлена в государственно-власт­ном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государ­ственной власти.

Следовательно, исполнительная власть приобретает динамичес­кие качества через деятельность таких государственных органов, ко­торые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систе­му исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Консти­туции Российской Федерации). Таковы четко определенные конститу­ционные границы, необходимые для понимания субъектной харак­теристики исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не мо­жет пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции Российской Федерации вовсе не вытекает вывод о том, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практичес­кой деятельности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации организуется и осуществляется на началах феде­рализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разг­раничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подобное разграничение проводится суммарно, т.е. применитель­но к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71—72 Конституции Российской Федерации). Конкре­тизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организаци­онно-правового статуса тех или иных субъектов. Так, по отношению к

Правительству Российской Федерации данная проблема решается прежде всего в ст. 110—115 Конституции Российской Федерации, а также в Законе о нем.*

_________________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской федерации. 1993. № 1. Ст. 14.

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредст­венном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее сущест­венные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важ­нейшие средства коммуникации; армия и иные воинские форми­рования (например, внутренние, железнодорожные войска), мили­ция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распо­рядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Тем не менее сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации испол­нительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые кате­гории. Соответственно, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Феде­рации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности;

субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Меж­ду тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъек­тов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятель­ности, в рамках которого практически реализуется исполнитель­ная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуще­ствляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как прояв­ление единой государственной власти, приобретает реальный харак­тер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в на­стоящее время именуемых исполнительными органами, а по сущест­ву являющимися органами государственного управления. Следова­тельно, государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Лесно­го кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесов», в главе 8 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих госу­дарственное управление» в регулируемой кодексом области.*

___________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610.

Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное уп­равление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управ­ления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-уп­равленческой деятельности. С другой стороны, государственное уп­равление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государст­венному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновремен­но являются звеньями системы государственного управления. Одна­ко далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами испол­нительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию го­сударственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые нахо­дятся за пределами действия принципа разделения властей.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный ме­ханизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы ис­полнительной власти являются находящиеся на различном иерар­хическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер­нов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспек­те можно квалифицировать роль, например, различного рода струк­турных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя cводить только к органам (федеральным, республиканским, регио­нальным и т.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого ме­ханизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управ­ленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы кото­рого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звень­ев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это функцио­нирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государ­ственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления — субъекты исполнитель­ной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме го­сударственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который мо­жет быть использован для обозначения всех субъектов государствен­но-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами прак­тической реализации исполнительной власти (например, исполни­тельные органы системы местного самоуправления, органы управ­ления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождествен­ность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган испол­нительной власти».

Данные уточнения сделаны в связи с тем, что единая термино­логия, определяемая переходом к системе разделения властей, еще окончательно не сложилась.

Так, действующее законодательство Российской Федерации, на­ряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных орга­нах»*, о «государственных органах управления»** и т.п.

____________________

* См. например: Федеральный закон «О прокуратуре Российской федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

** См. например: Водный кодекс Российской Федерации // "Там же. № 47, ст. 4471.

А Федеральный закон «О конституционном суде Российской Фе­дерации» говорит об «исполнительных органах государственной власти»*. Наконец, конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, нередко характеризуют правительства как «исполнительно-распорядительные органы государственной власти» (например, ст. 116 Конституции Республики Татарстан).

__________________

*См. там же. 1994. № 13. Ст. 1447.

В Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», как представляется, предложен итоговый вариант харак­теристики субъектов исполнительной власти: «органы исполнитель­ной власти, осуществляющие государственное управление».*

____________________

*Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №12, ст. 1419.

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соот­ношения с государственным управлением не должна сводиться к под­мене одних терминов другими. Государственно-управленческая дея­тельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось соб­ственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосред­ственно. В подобных условиях существенно расширялась масштаб­ность государственно-управленческой деятельности. Сложилось стро­го централизованная система, олицетворяющая всесильность управ­ленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятель­ности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необ­ходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Тем не менее, экономическая реформация, ориенти­ровка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако слу­жебная роль государства как основного субъекта управления сохраня­ется и в условиях разгосударствления, приватизации, акциониро­вания, становления институтов частной собственности, развития мес­тного самоуправления. Указанные общественные явления не проявля­ются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредст­венного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция ста­новления системы государственного регулирования. Если государст­венное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воз­действия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует, проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйст­венной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной влас­ти на выработке экономической политики и установлении организа­ционно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного перес­мотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой «адми­нистративно-командной системой».

Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и уп­равления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо вы­ступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя — управ­ляет. С определенной долей условности можно утверждать, что госу­дарственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчине­нные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обоб­щенные варианты практической реализации исполнительной власти.

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления.

В настоящее время центральное место в государственно-управ­ленческой деятельности занимает:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государ­ственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жи­лищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государст­венное стимулирование предпринимательства, обеспечение равнопра­вия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конку­ренции и т.п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосу­дарственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и де­национализированного секторов хозяйственного, социально-культур­ного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанно­стей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за рабо­той управляемой и регулируемой сфер.

По существу это — основные функции исполнительной власти, т.е. ведущие направления государственно-управленческой деятель­ности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. В част­ности пока еще не сформирована общефедеральная правовая основа организации и функционирования системы реализации исполнитель­ной власти, постоянно происходят волевые реформации ее организа­ционно-правовых форм. До сих пор не решен фундаментальный воп­рос о принципах исполнительной власти. Видимо, речь может идти о принципах разделения властей, федерализма, законности, демок­ратизма, обеспечения прав и свобод граждан, гласности, сочетания единоначалия и коллегиальности, функционально-отраслевой специ­ализации. Однако это лишь предположение, хотя и весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешен­ности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управ­ления, как бы ее ни называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрок­ратический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляе­мость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали ут­рачиваться.

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра, «частные» интересы стали пре­валировать над публично-правовыми, государственная дисциплина все в большей мере становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием, значительно ослабла управленческая вертикаль и т.п. Создается впечатление, что государственное воз­действие на общественную жизнь у нас значительно слабее, чем в го­сударствах рыночной ориентации. Подобных явлений при так называ­емой «административно-командной системе» не наблюдалось. А они продолжаются по сей день.

Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей уп­равленческой элиты к глубокой реформации политической и эко­номической систем. Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требования усилить централизованное государст­венное воздействие на основные стороны жизни страны, нацио­нализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину, повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен и т.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и общества практически не­возможно даже в самых развитых капиталистических странах.*

____________________

*Вопросы соотношения исполнительной власти с другими ветвями государственной власти рассматриваются в последующих главах учебника.